央企“总部机关化” 整改 究竟怎么改

2019年10月31日，国务院国资委召开中央企业开展“总部机关化”问题专项整改工作视频会议。会议指出，中央企业要深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，把开展中央企业“总部机关化”问题专项整改作为进一步整治形式主义、官僚主义的重要抓手，作为深入推进市场化改革的必然要求。会议强调，要把握工作重点，进一步调整优化职能，切实解决总部错位越位、管得过多过细等问题；调整优化机构，切实解决机构设置不科学、人员配置不合理等问题；转变工作方式，切实解决管理链条长、横向协同差、办事效率低等问题；转变工作作风，切实解决会多、文多、检查多，不担当不作为等问题；健全长效机制，抓好持续推动，从根本上推动“总部机关化”问题的解决。

这是一件非常值得称赞的事。但最近，笔者获知一些中央企业人士并不清楚到底怎么改，特别是困惑不知道改的依据在哪里，什么该改，什么不该改，改到什么程度。难道就是因为“进一步整治形式主义、官僚主义”的需要？难道就是“调整优化总部职能、机构”“转变工作方式、作风”那么简单？譬如，关于会议多问题。现实中，面临的是董事会、党委会、经理办公会等会议较多，还是党政联席会、公司性例会、沟通协调会等会议多的问题，这就不是简单依靠整改形式主义、官僚主义，转变工作方式和作风所能解决，而必须分清各种会议产生的内在逻辑和背景。

笔者十余年致力于深化国资国企改革的咨询研究工作，为多家中央企业、世界500强企业总部提供过集团管控、组织与流程变革等管理咨询，也曾分别受邀为国务院国资委、北京市国资委开展过国资管理体制若干重大问题研究和经营性国资监管流程再造研究。基于这些经验，笔者认为，中央企业开展“总部机关化”整改，必须从更高的角度、更深的层次、更全的方位去认知、把控。既要认清总部机关化整改“改”的依据和背后逻辑，又要弄懂总部机关化整改“改”的路径和思考方法，更要明白总部机关化整改“改”什么以及具体怎么做。唯此，才能做到知其所以然，才能有效付诸实践。否则，只能是为改而改，“整改一整风，风过没啥动”！

中央企业“总部机关化”整改“为什么改”

中央企业开展“总部机关化”整改，首选必须面对“为什么改”“改的依据”的问题。我们认为，总体而言，整改是推进国有企业市场化改革的必然要求，是深化国资国企改革的必然结果。具体来说，整改源于以下四方面理由。

一是“管资本”使然。党的十八大提出，要进行以“管资本”为主的国资监管体制改革，“管资本”而不是“管资产”“管企业”。国务院国资委对于中央企业行使股权（会）职权，意味着国资委对中央企业要改变过去一贯的行政式管理，而基于资本的意志、公司法的精神，以全资股东（会）的身份去履职行权。同样，中央企业总部对于其下属企业居于全资股东或控股股东地位，也需要通过“管资本”表达股东行为。过去央企更多行使的是“管资产”功能，实际就是“管企业”做法。长期什么都管的“一把抓”，必然使总部成为机“关”甚或机“官”；长期什么都管的结果，也必然助长总部所作所为的官僚作风、衙门习气。

二是“行权利”使然。十八大以前，我国实行的“管资产与管人管事相结合”的国资管理体制。由于“管资产管人管事”客观存在着“权利”和“权力”之分，所以也就客观形成了管资产管人管事的“权利”和“权力”之别。通常，出资人（股东）享有的是“管资产管人管事”的“权利”，监管者享有的才是“管资产管人管事”的“权力”。

以“管人”为例。出资人“管人”的“权利”主要是指出资人（股东）按《公司法》赋予的职权，委派非由职工代表担任的公司董事和监事（不包括聘任解聘总经理，其为董事会之权利），而一切以非股东行为方式或直接以行政方式对经营管理者进行的提名、提议、任免或对其施以非法制的干预或影响行为，则都应归为“管人”的“权力”所为。

再以“管事”为例。《公司法》赋予出资人（股东）“管事”的“权利”主要是指对公司的经营方针和投资计划、年度财务预算与决算方案、利润分配与弥补亏损方案等重大事项享有股东表决权，而诸如下属企业超过500万元的任何事项都需经过总部批准的规定，也应归为“管事”的“权力”范畴。可见，管人管事的“权利”和“权力”，属于截然不同的两套行权主体和行权体系。但过去长期以来，一直“权利”“权力”不清、不分。像总部常常存在的下管一级甚至二级领导班子，各职能部门动辄对下属一级乃至二级企业“指手画脚”的现象，则当然不为总部（股东）的“权利”所属。而长期什么都行的“滥权”，必然带来央企总部大量的“权力后遗症”。

三是“强市场”使然。国有经济与市场经济相融合，国有企业市场化改革，一直是我国国有企业改革所致力的方向。中央企业作为一个集团公司总部，同样是市场经济的经营主体，必须要有强烈的市场意识、竞争理念、效率原则，并依照市场经济体制机制的要求立规办事。过去，央企大多都是先有儿子后有老子，总部机构的成立往往带有统而拢之的味道。由于自身几乎不再直接经营具体业务，似乎少了些“前位市场感”，而多了些“后台操控感”，也就造成了无论是在总部及其职能部门与下属企业之间，总部内部各职能部门之间，还是职能部门内各处室之间，处处可见行政化管理色彩和官僚化、庸懒散现象。不少央企总部习惯性使用的以行政命令、文件管理的方式部署、落实股东意志、总部想法的做法，也自然与市场化运作相背千里。 

四是“重价值”使然。央企总部作为一个“集而又团”的司令总部，其一切战略定位、组织设置与机构运转皆在于价值创造，或服务于价值创造。但现实中许多央企总部的组织行为，经不起“价值创造”标准的衡量与推敲。一些总部仅从其出台的管理制度和政策文件，或从其职能部门的设置和职责就能看出，有的甚至是在束缚或扼杀下属企业的价值创造，当然它们自身的所作所为更谈不上在价值创造，更有甚之在“帮倒忙”。这些庞杂而不必要的审批环节，繁多而不增值的流程节点、过多且可有可无的大小会议、太多且为做而做的表面工作，不仅令总部人员终日劳顿，更令下属企业不胜其烦。

至此，就认知层面，笔者以为，“管资本”“行权利”“强市场”“重价值”才是中央企业“总部机关化”整改的内在逻辑与理由，当然也是中央企业总部机关化整改的出发点和归根点。

央企“总部机关化”整改“怎么改”

中央企业“总部机关化”整改，如何做到“管资本”“行权利”“强市场”“重价值”，这里就涉及整改怎么改的问题。咨询实践表明，应溯根求源，从问题产生的内在逻辑和背景中去探究、寻求解决之道。故思路上还是要从是否符合以下四原则，来整改总部的组织与行为，并做到有所破、有所立。

第一要看是否体现“管资本”原则。首先，要全面审查并清理集团总部所沉积的从属于“管资产”“管企业”的组织与行为。总部把下属现代企业制度下的企业当作“校办工厂”或“全民所有制企业”来管，肯定不合适；总部对众多产业领域、经营性质、体量规模、不同时期均不相同的全资子公司和控股子公司，都用一视同仁的方式方法来管，同样也不合适。但总部要识别这些“管资产”“管企业”的组织与行为，有时并不容易。因为它们不仅掺杂在组织架构、部门配置、职能职责、管控模式、管理制度、流程节点和岗位设置等各层面、各环节，而且还渗杂在总部惯常的办公习惯和工作方式中。据了解，虽然央企二级公司大多拥有经总部批准的公司章程，但实际运行中公司章程并没有多少体现“管资本”原则，总部也没把公司章程真正当回事，而还是按照过去管企业的方式管下属企业。总部对下属企业管得宽、管得深，管得粗放、管得过细的各种表现形形色色。 

其次，要充分研究并创设集团总部因“管资本”所需的组织与行为。比如，过去总部对下属企业通过任免领导班子成员的做法，随着向“管资本”转变，就需要向下属企业委派或选派董事、监事人员。因此，对于一个拥有数十以至近百下属企业的央企总部，就有必要创设董事监事管理部门。再比如，“管资本”要求总部通过公司章程对下级企业进行管理，相应地也就要求创设股东事务管理部门或相应职权职责。

第二，要看是否体现“行权利”原则。首先，要全面审查并清理集团总部所沉积的衍生于“行权力”的组织与行为。现行中央企业在很多方面对于下属企业行使的“权”通常是“权利”“权力”并用、混用，乃至乱用。比如中央企业——民营企业、国有企业也一样——都习惯向下属企业委派总会计师、总法律顾问，但本质上讲，这是总部在滥用“权力”。因为根据公司法，决定聘任总会计师即财务负责人，有且只能由同级企业“董事会”有“权利”行使，股东（会）则不拥有此“权利”。但笔者曾发现，有央企在其批准制定的下级企业的公司章程里，竟出现这样的表述，“（董事会）提请股东决定聘任或者解聘公司总经理、副总经理、财务负责人、总工程师、总法律顾问等高级管理人员”。显然，此央企总部并没有这样的股东“权利”，乃“权力“而已。

其次，要充分研究并创设集团总部因 “行权利”所需的组织与行为。特别是当前，随着中央企业及其下属企业法人治理结构的建立健全和董事会的规范建设，中央企业总部对于下属企业应以《公司法》为根本，以公司总部和下属企业两级章程为依据，来识别、辨析总部“股东”的“权利”。需充分厘清总部对下属企业所行使的作为全资股东、控股股东的“权利”事项与行为，并在此基础上，全面创新地配置相应机构、部门、职能职责与岗位。比如，总部作为股东单位归口处理下属企业股东决策事项的部门、职责和岗位等。

第三，要看是否体现“强市场”原则。首先，要全面审查并清理集团总部所沉积的内生于“强行政”“讲官僚”的组织与行为。长期以来，央企总部人士基本上自我定位就是坐着“官”、把着“关”，其所作所为往往与市场规则相背离，至少很少从市场原则出发。因此，必须去除总部管理凭人治、岗位因人设、协调靠开会、级别讲对等等组织和行为。

其次，更要充分研究并创设集团总部因“强市场”所需的组织与行为。“强市场”意味着总部经营管理行为要按市场规律规则办事，要具有市场竞争力。尤其要讲求效率原则，要有高质量的决策效率、执行效率，管理效率、运行效率。为此，总部还需要推进公司治理、授权放权、职能转变，从而做到集分有序、决策迅速、流程快捷、运行流畅。

第四，要看是否体现“重价值”原则。首先，要全面审查并清理集团总部所沉积的隶属于“重形式”、“不增值”的组织与行为。要摒弃一切搞形式主义、制造垃圾的文山会海，去除一切搞花架子、平添冗余的行为作为。

其次，更要充分研究并创设集团总部因“重价值”所需的组织与行为。

通常集团总部价值创造的方法与手段有三种：一是创造战略协同，组合达成资源共享，共同抵御经营风险，实现集团战略利益最大化。二是挖掘经营潜力。

集团总部可通过运用战略质询、经营计划财务预算、人员外派、业绩评估、集中采购研发、管理标准制定等管控手段，充分挖掘分子公司单独经营时无法实现的经济潜力。三是提升运营管理。集团企业可以组织分子公司开展运营与管理变革，甚至集中运作部分管理职能等来改进分子公司运营与管理，促使分子公司提升自身的战略执行力。因此，总部在去机关化的同时，要本着“价值创造”宗旨，对总部组织机构、职能职责、制度体系等进行价值重构与重塑。

央企“总部机关化”整改“改什么”

“总部机关化”整改是一项企业改革和管理变革兼而有之的系统工程，涉及各管理领域和各管理维度。从大的方面讲，结合咨询实践，我们认为需主要做好以下六方面努力。

第一，理念认知。“总部机关化”整改首要的任务就是要变革观念理念。央企总部要树立“管资本”“行权利”“强市场”“重价值”的系列观念理念，优化重塑企业文化核心理念，始终用核心价值理念来指导企业组织与行为，从思想认识上切实消除滋生“总部机关化”的温床和余孽。

第二，战略定位。央企要从一切有利于打造价值创造型、管理服务型、战略管控型或战略运营型总部原则出发，根据国资委商业类、公益类国有企业分类管理要求，结合国有资本投资、运营公司试点性质，综合考量、重新整改集团总部的战略功能与定位。

第三，管控模式。现实中造成央企“总部机关化”与集团模糊不清的管理或管控模式有很大关系。运营操作型的管控，必然带来管的过多过细过死；大一统的管理模式，必然造成不该管的也全管了。总部应落实《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通过》要求，制定完善权责事项清单，并结合不同管控模式，对下属企业制定不同的授权放权事项清单，厘清权责界面，加大授权放权力度。

第四，治理结构。多年来央企公司治理与董事会建设实践表明，公司治理不应独立于集团管控，相反应与集团管控相辅相成，即“治理传承管控，管控承载治理”。因此，央企总部要针对集团不同的管控模式，建立健全公司法人治理结构与体系、规范完善董事会运作机制。总部作为股东应做到以公司章程为准绳行使相应权利、履行相应职责，尤其要尊重和维护下属企业董事会的独立全和权威性。

第五，组织体制。总部组织机构整改一方面须建立在总部战略定位、管控模式和治理结构之基础上，另一方面须在有减有增的情况下（不是只减不增）总体保持精简状态。要加强信息系统建设，确保组织机构运作高效、通畅。

第六，权责体系。央企总部要全面系统梳理行政、办公、组织、人事等各模块管理制度与流程体系，建立基于授权放权清单、精准到部门、岗位甚至责任人的权责体系、权责制度。

从国资委《关于中央企业开展“总部机关化”稳妥专整改工作的通知》看，此次“总部机关化”整改，涉及领域广，触及层次深，从总部组织体系、授权放权，到决策流程、文风会风，再到工作方式、人员素质、企业文化等。国资委就主要方面提出了立行立改的清单及时限要求。这里固然看到国资委深化国企改革的决心和心切，但笔者认为，央企“总部机关化”问题专项整改，绝不可能靠短暂几个月的突击行动就能完成的，它应该是一项持续一段时期的改革工程。

而且，根据我们对深化国资国企改革咨询研究的看法，国有企业内部管理体制改革与管理国有企业的国资管理体制从来就是“一币两面”，国资管理行为“政企不分”的结果，必然会带来国有企业“企政难分”的局面。因此，此次央企“总部机关化”整改，也不可能只靠企业内部管理改革就能单方面彻底实现，还必然取决于国资监管机构如何进一步转变职能管理央企。就“总部机关化”整改长效性和彻底性而言，还期待国家更进一步推进深化国资国企改革大业。

（作者系北京求是联合管理咨询有限责任公司董事长、管理学博士）