国有企业职业经理人制度建设历程回顾

国有经济是我国国民经济的主导力量，国有企业是推动我国经济高质量发展的“顶梁柱”。改革开放以来，国有企业改革始终是我国经济社会发展的重要主题，为了提升国有企业的经营效率和竞争活力，激发国有企业经理层积极性，使其能够充分运用专业知识和实践经验高效开展经营管理活动，40多年来，我国陆续出台多项政策措施，从厂长经理负责制到职业经理人制度的转变探索，尤其是进入21世纪后，极大地释放了国有企业的经理层活力。本文将从我国建立社会主义市场经济体制、国有企业管理体制改革入手，阐述国有企业职业经理人制度的形成过程及取得的成就。

伴随着企业生产规模的不断扩大，企业经营管理的难度不断加大，使得所有权经营权分离，资产所有者雇用专门人才替自己管理经营成为必要，由此催生了受雇于企业专门从事经营管理工作的职业经理人。职业经理人是社会化大生产中分工细化的产物，现代企业制度的产生和发展又进一步催生了职业经理人队伍的壮大。随着我国始于20世纪90年代社会主义市场经济体制改革的进行，尤其是1994年公司法的施行，对经营管理人才的需求日益强烈，也在呼唤着中国的职业经理人。

我国现代企业制度的建立

改革开放前，我国传统的国营企业领导体制的弊端日益显露，严重约束和阻碍了企业的发展。1978年以后，我国经济体制经历了计划经济体制下贯彻计划经济为主市场调节为辅，发展社会主义商品经济到建立和完善社会主义市场经济三个阶段。全民所有制企业也经历了国营工厂（商店等）、国营企业、国有企业、国有出资企业的4种组织形式。国有企业领导体制的改革大致经历了厂长负责制和现代公司制度两个阶段。

1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出发展社会主义商品经济，按照所有权和经营权两权分离的理论，进行国有企业改革，将实行厂长负责制作为经济改革的重要内容，指出：“企业在改革中只有实行厂长负责制，才能适应现代化大生产对经营管理提出的要求。”“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展是企业的法定代表。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。”十二届三中全会提出的所有权和经营权分离，国家不再直接经营企业，不参与企业的经营活动，而是对企业享有所有权，标志着国营企业向国有企业过渡。1988年4月，七届人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定：企业实行厂长经理负责制。厂长依法行使职权，受法律保护。厂长是企业的法定代表。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。

1992年10月，党的十四大提出了建立社会主义市场经济的经济体制改革的目标。1993年11月，十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要逐步建立现代企业制度，开始推行现代企业制度的试点工作。1993年12月，八届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，标志着国营企业进入了公司制的国有企业改革新时期。

2002年11月，党的十六大《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告中提出，改革国有资产管理体制，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；提出了混合所有制下的国有出资企业的概念。由此，进入完善社会主义市场经济阶段。国有资产管理体制也相应地改革为由中央政府和地方政府设立代行国有资产监管职权的特设机构的各级国有资产管理委员会监管的模式。

2003年10月，十六届三中全会文件《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求：“按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。”

从2003年开始，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，国有企业现代企业制度走上了不断完善的轨道。职业经理人这一概念也更加频繁地进入公众视野。

国企职业经理人制度的政策演进

进入21世纪，社会主义市场经济体制初步建立后，我国《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》发布。该纲要提出，进一步深化国有大中型企业改革，基本完成产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的建设。健全权责统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。对国有大中型企业进行规范的公司制改革。

为了做好我国加入世界贸易组织后的各项应对工作，实施“人才强国”战略，中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年6月下发关于印发《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》的通知。该纲要要求努力建设高素质、职业化的企业经营管理人才队伍。明确要“建设一支职业经理人队伍。逐步实行职业资格制度，加紧研究制定资质认证标准和市场准入规则。参照国际惯例，探索建立符合中国企业实际的首席执行官制度”。

这是“职业经理人”一词首次在党中央、国务院的文件中出现。此后，党中央、国务院又在下发的与企业改革相关的系列政策文件中，对职业经理人制度建设不断提出新的具体要求。

2003年12月发布的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，在建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制问题上，提出“企业经营管理人才的评价重在市场和出资人认可。发展企业经营管理人才评价机构，探索社会化的职业经理人资质评价制度。完善反映经营业绩的财务指标和反映综合管理能力等非财务指标相结合的企业经营管理人才评价体系，积极开发适应不同类型企业经营管理人才的考核测评技术。”

2010年6月中共中央、国务院发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，在推进企业经营管理人才队伍建设的发展目标中提出：“适应产业结构优化升级和实施‘走出去’战略的需要，以提高现代经营管理水平和企业国际竞争力为核心，以战略企业家和职业经理人为重点，加快推进企业经营管理人才职业化、市场化、专业化和国际化，培养造就一大批具有全球战略眼光、市场开拓精神、管理创新能力和社会责任感的优秀企业家和一支高水平的企业经营管理人才队伍。”在主要举措上提出，“依托知名跨国公司、国内外高水平大学和其他培训机构，加强企业经营管理人才培训，提高战略管理和跨文化经营管理能力。采取组织选拔与市场化选聘相结合的方式选拔国有企业领导人员。健全企业经营管理者聘任制、任期制和任期目标责任制，实行契约化管理。完善以市场和出资人认可为核心的企业经营管理人才评价体系，积极发展企业经营管理人才评价机构，建立社会化的职业经理人资质评价制度，加强规范化管理。”

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，该决定在推动国有企业完善现代企业制度中要求：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。”

这是党中央第一次作出决定，要在国有企业建立职业经理人制度。

2015年9月，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例”。

2020年2月，在系统总结梳理相关政策和企业实践经验的基础上，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》，为“双百企业”及其他国有企业推行经理层成员任期制和契约化管理以及建立职业经理人制度，提供了系统规范的操作指南。

2020年6月，中央全面深化改革委员会审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》。该方案在健全市场化经营机制方面提出，到2022年国有企业全面推行执行经理层成员任期制和契约化。优先支持充分竞争领域的子企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，加快推行职业经理人制度。

国企业推行职业经理人制度的成就

中央企业及其下属公司和地方骨干企业的职业经理人制度建设和经理层成员市场化选聘目前以“双百行动”形式推行为主。“双百行动”是按照国务院国企改革领导小组的有关工作部署，由国务院国资委改革办直接推动组织的一次综合性国企改革示范行动。2018年8月，国务院国有企业改革领导小组决定选取百余户中央企业子企业和百余户地方国有骨干企业（即“双百企业”），在2018-2020年期间实施国企改革“双百行动”。2019年底，共有444家优质央企子企业和地方骨干国有企业入选“双百企业”名单。

2020年4月，国务院国企改革领导小组办公室发布了截至2019年末中央企业所属“双百企业”改革任务完成情况。截至2019年末，中央企业所属“双百企业”累计改革任务完成率达到55.14%。 82.49%的“双百企业”在本级层面设立了董事会，其中非执行董事过半数的占62.74%。“双百企业”董事会中长期发展决策权、经理层成员选聘权、业绩考核权、薪酬管理权、职工工资分配权、重大财务事项管理权等主要职权的落实力度明显加大，57.58%的“双百企业”董事会获授上述两项以上职权，26.07%的“双百企业”董事会获授上述全部六项职权。 “双百企业”在本级层面和子企业层面推行经理层成员任期制和契约化管理的比例分别达到45.91%和45.14%；“双百企业”在本级层面和子企业层面开展职业经理人选聘的比例分别达到22.18%和33.07%。“双百企业”基本全面实现了以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制。“双百企业”在本级层面普遍拉开领导班子成员薪酬差距，同一领导班子成员中薪酬最高者与最低者的倍数平均达1.46倍。“双百企业”在完成国企改革重点工作任务方面的进展和成效普遍好于其他子企业，改革尖兵的引领示范作用初步显现。

根据2022年1月国务院新闻办公室召开的国企改革三年行动专题推进会上发布的情况，2021年，中国特色现代企业制度和国资监管体制向更加成熟定型迈出实质性步伐，企业市场化经营机制改革在更大范围、更深层次破冰破局。国企改革三年行动形成了一批理论、实践和制度成果，有力促进了国资国企高质量发展，切实提升了广大职工改革获得感，形成了坚决深化改革、大力支持改革、积极参与改革的良好氛围。中国特色现代企业制度更加成熟定型。以董事会建设为例，通过印发中央企业董事会工作规则（试行）、董事会和董事评价办法等文件，国有企业董事会制度体系已基本形成。截至2021年末，各级国有企业基本实现董事会应建尽建，中央企业和地方国有企业子企业层面完成外部董事占多数的比例分别达到99.3%、94.2%。公司制改革基本完成，中央党政机关和直属事业单位所管理企业中公司制企业占比97.7%，地方国有企业中公司制企业占比99.9%。经理层成员已签订契约的中央企业子企业和地方国有企业占比分别达到97.3%和94.7%，基本建立了中国特色现代企业制度下的新型经营责任制。

2022年3月国务院国企改革领导小组办公室召开完善公司治理机制、提升运转质量效能专题推进会上发布的情况显示，各中央企业、各地国资委和地方国有企业董事会建设和运行质量得到提升，董事会向经理层授权，加强统筹沟通、完善会议机制积极推进，党组织、董事会、经理层等各治理主体作用有效发挥，权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制不断完善； 董事会实现应建尽建，落实董事会职权迈出实质性步伐。国有企业各级子企业经理层成员实现任期制和契约化管理的占比超过96%，为董事会市场化选聘职业经理人创造了有利条件。

总体来看，国企改革三年行动扩大了在国有企业建立职业经理人制度的推行范围，也加快了施行速度，形成始于“双百行动”的以点带面的改革态势。不过，目前不少“双百企业”在完善法人治理结构、落实董事会职权、推进混合所有制改革、健全市场化经营机制等方面，仍存在改革推进力度不平衡、进展情况不平衡等问题，需要加大力度。

2022年，是国企改革三年行动的收官之年。深化国有企业改革、建立和推行职业经理人制度，对于完善国有企业市场化经营机制，增强国有经济竞争力、影响力和抗风险能力，具有重要的意义。

（作者单位系职业经理研究中心）