剧锦文：国企混改将更加贴近市场

2022年是国企改革三年行动收官之年。这一年，国企改革全面覆盖，涌现出多个具有代表性的重组和混改案例。

作为新一轮国企改革的突破口，混合所有制改革一直被认为是国企改革中的关键一环。数据显示，国企改革三年行动以来，中央企业引入社会资本金额超过8000亿元，目前中央企业和地方国有企业混合所有制企业户数占比分别超过了70%和54%，一大批企业以混促改，完善公司治理，提高规范运作水平，深度转换机制，活力和效力显著提高。

这些年来，混改探索出哪些有效经验？未来的混改工作思路会有哪些变化？

为此，《企业观察报》采访了对国有企业混改有着深入研究的中国社会科学院经济研究所研究员剧锦文。他认为，无论外部环境如何变化，混合所有制改革将始终围绕着提升企业治理能力和经营效率这条主线，未来国企混改将更加贴近市场。

提升经营效率是国企改革的主线

《企业观察报》：从2014年开启深化国企改革新阶段至今，企业所处的外部环境在不断变化。在您看来，这些变化对国企混改的发展产生了哪些重要影响？

剧锦文：的确，今天与当年提出混改时外部环境变化很大，而且这个变化是波动的。把改革历程的时间段放长一点来看，从20世纪80年代开始国企改革放权让利，到承包制、股份制，再到改制上市，其核心依然是所有权的改革，也就是混合所有制，它是由国家一股独大向多元化的股权结构去转变的过程。这个过程中，无论外部环境如何变化，国企改革始终围绕一条主线，就是提升经营效率。

我个人认为，2013年以后，这条主线一直是坚持得比较好的。

2022年12月召开的中央经济工作会议上，在切实落实“两个毫不动摇”的前提下，提出“要深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任的关系。完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营”。

可以看到，这里更加强调了“国企核心竞争力”的提升。我理解，这更多的是把国资国企放到市场竞争这个环境当中来提及，这次对国企改革的提法是更贴近市场，而不是更强调它的政治功能，这是一个巨大的变化。

当然了，国企改革有其自身的发展规律，企业要生存，就必须注重实效，国企实施混合所有制改革，把非公资本引入进来，更多是为了提高其治理能力和经营效率。所以，国企混改一直坚持这条主线是没有放松的，否则企业就无法生存。

说到外部环境的变化，从国内看，疫情的冲击很大，但是与民营企业相比，从最新出炉的企业利润率可以看出，国企利润率的波动要比民营企业小一些。

从国际环境来看，2018年特朗普政府开始全面限制中国国有企业的发展，对中国企业实施出口限制，对在美上市的国有企业进行过度审核，这些对国企造成了相当大的影响。国有企业也开始更主动作为，深入“一带一路”沿线国家，推动共建，实现高质量发展。

《企业观察报》：应对这些变化，混合所有制改革的政策是否有相应的调整？具体有哪些变化？

剧锦文：最早提出混合所有制改革是在2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“国有企业改革不仅要遵循我国基本经济制度，更重要的是要符合社会主义市场经济发展需求。”新要求、新任务说明我国国有企业改革思路已经由“活化机制”逐渐转向“综合能力提升”。在此目标指引下，混合所有制改革成为本轮国资国企改革重要突破口。

2015年8月，中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”，目标涵盖国有企业公司制改革、国有资产监管制度、国有资本配置效率、企业党建等。相关配套文件也陆续出炉，形成了“1+N”的政策文件体系。

随后2016年由国家发展改革委、国务院国资委牵头开展国企混改试点，先后推出了4批共208家试点。从央企子企业的数量和启动混改试点的节奏来看，央企担当着推动混改试点的“排头兵”角色。

2020年6月，《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》明确了改革的目标、时间表、路线图，提出要“积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用”。

回顾2020年前的改革进程不难发现，混改的推进进度其实并不算快。此前的混合所有制改革更多的是在进行探索，改革的步子迈得相对较小也是可以理解的。但这也是2019年国务院及国资委开始酝酿提出国有企业改革三年行动方案一个大的诱因，所以中央要求国有企业用接下来的三年时间加速完成改革任务。

在这一过程中，党的十九大提出的“两个一以贯之”始终植入国企混改的整个过程，构建了把党的领导融入公司治理各环节中的中国特色现代国有企业制度。

国企混改任重道远

《企业观察报》：经过这些年，国企混改已经从试点阶段发展到了全面落实阶段。在您看来，从实践结果来看，混改是否达到了预期的效果？

剧锦文：国企混改就是通过引入民营企业的资金和技术，实现投资主体的多元化，缓解国有企业“一股独大”和产权主体缺位引发的治理效率低下问题。同时，通过引入民营企业机制灵活的优点，加上国有企业自身规范运营的优势，发掘国有企业的潜力。

总的来说，国有企业推进混改是在股权层面进行集团内部与外部、国有与民营、中央与地方的混合，其目标以股权多元化为切入点，带动国有企业在内部管理体制与外部经营机制层面的变革。

疫情这三年，民营企业受到的影响比较大，而且对于一些有垄断倾向的民间资本国家也采取了一些节制措施，因而国企混改也发生了变化，就是大型的国有资本就开始进入民营企业。也就是说，这个时候国有资本是一种输出状态，输进民间资本当中，这也是一种混改。

一些经营比较困难的民企，也愿意将国有资本引入进去，通过参股或者控股的方式来进行混改。这种情况在这几年当中发生得比较多。

截至2022年7月的数据显示，中央企业所属子企业中的混合所有制企业户数占比超过75%，较2012年提高20多个百分点，非公资本占央企所有者权益比重逾38%，央企对外参股企业超过6000户，国有资本投资额超过4000亿元。应该说，国企混改还是取得了相当的成绩。

但是与央企几十万亿的体量相比，4000多亿投资额并不算多，我觉得与预期的目标还有差距。

部分企业混合所有制改革的条件不成熟，意愿也不高。比如，部分国有企业现在依旧是按照《企业法》，而不是后来的《公司法》注册登记的，缺乏实行混合所有制改革的先决条件。而且很多企业在集团层面的混改还没有全面展开。现在已经实现混合所有制改革且效果不错的都是央企的二、三级企业。

还有部分已经引入外部投资者的国有企业国有股比过高。一些国有企业外部持股比例只有5%、10%左右，尽管做到了股权多元化，可外部投资者实际上没有话语权，更没法参与到公司的内部治理中来，这样的混合所有制企业貌似是“混”了，但实际上并没有“混”。从这些方面来看，国企混改依然任重道远。

《企业观察报》：国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗曾表示，将坚持“三因三宜三不”的原则，积极稳妥地深化混合所有制改革。实践中，哪些企业更容易实施混改？

剧锦文：彭华岗秘书长的说法是尊重事实、符合实际的，“一企一策”是科学的。不管企业的行业属性、规模大小、存续时间等因素，“一刀切”式的混改，肯定是会出大问题的。

一般来说，那些属于竞争性领域、规模庞大、治理结构改革推进相对缓慢的国有企业，由于投资收益结算体制复杂而滞后，并不能吸引民间资本，只有机制灵活且有稳定预期收益的国企，才能够吸引到更多的非公资本。

具体来看，在自然垄断的行业里，可以引入市场竞争的部分进行混改是比较容易的，比如国家电网的配电环节，石油的销售环节等。2022年1月，我国首条民营资本控股的高铁——杭台高铁正式开通运营。它就是由8家民营企业组成联合体参与投资并持股51%。

在竞争性行业中，具有一定市场实力的国企，也更容易引入非公有资本，比如五矿集团，在其经营领域里，市场份额占的比重非常大，熟悉市场规则，产业链上下游很多是靠民营企业带动，这就是吸引民间投资进入的切合点。

也就是说，民企通过混改可以有机会参与到之前无法进入的领域，如能源、化工等领域；可享受到国企的许多资源，如更低的原材料购买成本，更稳定的产业链、销售链的；或者在当前的资本市场和商品市场中，借助国企的社会信誉有助于民企后续生产经营和市场融资的国企，更容易吸引非公资本，进行混改。

目前来看，央企对地方国企或地方国企之间的重组整合，以及直接引入国资背景的战略投资的混改模式所占比例比较大。

实践中，央企的重组整合有三种模式：

第一种是“横向合并”，强化规模效应。例如原中船工业和中船重工重组为中国船舶集团，整合了行业资源，提升了我国船舶工业国际竞争力和话语权。宝钢和武钢重组为中国宝武集团，化解钢铁过剩产能的同时，提高企业的发展质量。还有“南北车”重组成中国中车、“中远和中海运”重组成中国远洋海运等成功案例，同样实现了“1+1>2”的效果。

第二种是“纵向联合”，实现优势互补。中核集团与中核建实施重组，验证了上下协同提升效益的逻辑。还有神华集团与中国国电合并重组，成立国家能源集团。中电投与国家核电重组组建国家电投等，通过业务资产的重组，减少了同业竞争。

第三种是 “专业化整合”，优化资源配置。尤其是2022年以来，中粮与中储粮、中国建材与中国交建、通用技术集团和中国中检三组专业化整合，都是以提升资源配置效率、业务做强做精为核心。

还有一些是搞员工内部持股，这也是混改的一个重要的方面，尤其是集团所属的二、三级企业。有些单位比较小，盈利情况比较稳定的。这些企业搞职工持股式的股改，也有很多成功案例，这就不是直接吸引民间资本了。

董事会的独立性是“改机制”的关键

《企业观察报》：你曾提出，未来混改重点应当是“改机制”的软性操作。具体来看，不同的企业改机制该从何着手？

剧锦文：“混”仅仅是手段，混合所有制改革的根本目标不是所有制上的“混”，而是为了国有企业的治理结构更加科学、更加市场化，从而提高国有企业的管理效率和水平。

企业所有权结构的变化是实施混合所有制的基础，但如果仅停留在这一步是远远不够的，要研究和解决混改中不同所有权主体的控制权配置问题。因为，外部投资者的投资规模或股比没有达到一定比例，是没办法进入“三会”的，没有股权的多元化自然也就谈不上公司治理的多元化。这样，混合所有制改革的目标——让企业形成科学的治理结构便很难达成。

所以说，“改机制”是混改的重点。

国企改革明确的两个“一以贯之”方针中，“坚持党对国有企业的领导”的要求目前已经基本实现，而 “建立现代企业制度”如何实现，我认为目前的关键是如何发挥董事会的独立性，建立真正适应市场竞争的管理机制，这恐怕是下一步更应该关注的重点。

比如保护非国有资本在参与国有企业混改中的法定权利，让它们拥有依据所有权形成的相应的话语权、决策权以及剩余收益的分配权。要引入更多的独立董事，减少政府官员在董事会中的比例，使得董事会具有更广泛的社会代表性和独立性。这就要求已经完成混改的企业，按照《公司法》的要求认真设计新企业的治理结构和治理机制。在充分酝酿的基础上制定公司章程，详细规定各方的权责。

企业决策更符合市场规则，才更具有竞争力。这就需要企业对市场更熟悉、更了解，对市场的发展前景有更好的洞察力。而这个洞察力，正是企业董事会能力的体现。所以说，按照中央经济工作会议上提出的提高企业核心竞争力的要求，从企业市场竞争力的角度来说，如何进一步提高董事会的决策能力、提高经理层的管理能力，是下一步依然需要强调的重点。

2022年，随着国企改革三年行动圆满收官，董事会应建尽建工作基本完成。数据显示，按照董事会“应建”标准，共1.2万户中央企业子企业实现董事会应建尽建，占比超过99.9%，基本实现全覆盖。

但在执行过程中，这些企业的独立董事是不是真正发挥了应有的作用？董事会的决策效率如何？这些问题还需要在充分竞争的市场环境下，才能够慢慢提高。

日前国务院国资委召开的中央企业负责人会议在展望2023年时，也强调要积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，促进国企民企协同发展，进一步发挥国有企业引领带动作用。持续选优配强外部董事，加快建设专业尽责、规范高效的董事会，深化子企业董事会建设。完善董事考核评价机制和董事会秘书工作机制，加快推广公司治理示范企业典型经验和制度范本。持续深化三项制度改革，常态推进改革考核评估。我相信，国企混改工作将来的前景是广阔的。