2020年政府工作报告 国资国企改革的逻辑框架

解读提要

今年的政府工作报告中，关于国资国企改革的段落有90个字，围绕“依靠改革激发市场主体活力”这一核心，对企业2020年改革提出任务。

包括六句话，由实施国企改革三年行动，提升国资国企改革成效，提高核心竞争力组成主逻辑框架。把聚焦主责主业等五项内容有机地嵌入，构成一个整体。

逻辑起点是实施国企改革三年行动，逻辑终点是提高核心竞争力。

5月22日，十三届全国人民代表大会三次会议在人民大会堂开幕。会议听取了国务院总理李克强关于政府工作的报告。“抓行动，见成效”将成为今年改革的关键词。

报告提出，提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。

这是史上相关内容描述最短的一次，只有90个字，去年是186字。比较而言，高度精炼，直奔主题，更加实际，聚焦更准。往年政府工作报告是两万多字，今年是一万字，这可以从三方面理解：一是因为疫情篇幅大大增加，压缩了其他篇幅，留下的是最重要的；二是国企改革三年行动马上公布，内容在里面充分展开，就使得报告的文字压力减少了；三是没有把握完成的，先不写了，作为一般号召的，索性就不写了。

政府工作报告字越少，越是要理解其逻辑框架。这段话有六个句式。由实施国企改革三年行动，提升国资国企改革成效，提高核心竞争力组成主逻辑框架。显然，国资国企改革段落由三个梁柱构成。以这三句话作为主体框架，把国资监管体制、混合所有制改革、剥离办社会职能、聚焦主责主业，市场化经营机制等五项内容有机地嵌入，结构成一个整体。政府工作报告逻辑起点是实施国企改革三年行动，逻辑终点是落脚点，提高核心竞争力。文字虽短，首尾呼应，因果关系明朗，逻辑合理，内涵丰富而完整。 

背景：依靠改革激发市场主体活力

想要理解政府工作报告中国资国企改革任务，必须联系大标题来读。第四部分标题是“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能”。

增强微观主体活力，这是报告中的改革主题，国资国企改革只是在这个大背景下的一项任务。增强微观主体活力，重点在企业，这是对国企改革目标的定位，回答为什么要改革。

困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内在发展动力。国资国企改革立足于“依靠改革激发市场主体活力，增强新动能”这个背景，通过三年行动方案的制定实施，对加快完善新时代社会主义市场经济体制提出明确要求。“增强发展新动能”，更有完成2020年任务的意思。

5月23日，习近平参加政协经济界联组会讨论时说，让市场在资源配置中起决定性作用，不能回到计划经济的老路上去，这是再度重申。在此前37天，中共中央连续发表两份关于市场经济的大文件。文件的发出，大有深义。某种意义是反击计划经济的回潮，宣布“不折腾”。进入新时代，党中央对市场经济体制有两大推进，一是党的十八届三中全会把市场经济“基础性”地位改成“决定性”地位；二是党的十九届四中全会把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度。政府工作报告这一个标题是对两个文件的回应，也是对2020年实际的部署。

我们回头再看一下，报告中的90个字，全部是对企业说的。 

主题：实施行动，提升成效  去掉“综合”更有意味

2018年政府工作报告提出的是“推进国资国企改革”。2019年提出的是“要加快国资国企改革”，从“推进”到“加快”，预示着国资国企改革的紧迫性。2020年政府工作报告是“提升成效”，有递进关系，更深层意思不是“加快”问题，而是用事实说话，是结果倒逼式改革。

提升国资国企改革成效是主题，是第一个句号明确的。我们注意到，今年中央经济工作会议提出“要制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效”。其实，两会报告是按照这个基调写的，只是去掉了“综合”二字。我也觉得去掉“综合”好，含意很明确，就是要成效。否则给人感觉有成效，只是综合而已。

入手：《国企改革三年行动方案》将在会后推出

 当前，国际形势严峻复杂，势态明朗，国内经济处于爬坡过坎阶段，国有经济受到疫情冲击很大。国企在“六保”中发挥顶梁柱、压舱石作用，改革步伐只能加快，甚至更为急迫，在此背景下《国企改革三年行动方案》将加快推出。

一般在两会后，会有一次中央深化改革委员会会议，往年也是这样。会议通过，便算数了。

 任务之一：完善国资监管体制，是国资改革的重要任务

连续六年的政府工作报告，都提到改组组建国有资本投资、运营公司试点，今年因为篇幅被压缩了。国有经济两类公司是国资国企改革的“牛鼻子”，是牵一发动全身的改革，是改革国有资本授权经营体制的重要内容。我们回顾一下6年来政府工作报告的表述。

5月18日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。提出进一步完善和加强国有资产监管，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，盘活存量国有资本，促进国有资产保值增值。这意味着，成功推出投资经营公司，已经是眼前的事情了。 

任务之二：混合所有制改革重在“深化”，深层问题要突破

对于混合所有制改革的内容，前年提法是“稳妥推进”。去年是“积极稳妥推进”，加上“积极”两字。从2013年来，混改基调屡屡发生变化，一度由积极变为“有序”“稳妥”。

“积极”两字，仍然是态度。深化，则是程度，深层问题要突破，譬如大多数充分竞争领域企业上市的推动，混合所有制企业新型监管制度的推出、国有经济优先股的推出等。

 任务之三：围绕主责主业 进行经济布局结构调整

政府工作报告第一次提出“主责主业”制度，这是结构优化的重要举措，将推动国有经济布局的重大转变。有进有退、有所为有所不为，将如何推行。今年将重新厘定央企主责主业，各企业要严格执行新版投资项目负面清单，严控非主业投资比例和投向，推动各类资源要素向主责主业集中。推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，服务国家战略目标。

这就存在着对非“主责主业”的剥离，从而形成两个剥离：剥离非主责主业的业务，剥离办社会职能。

 任务之四：分离企业办社会职能要完成

出乎意料的是，报告上有“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”。切实减轻国有企业的社会负担，是深化国有企业改革、实现政企分开、提高国有企业竞争力、完善社会主义市场经济体制的一项重大举措。

近年来，企业办社会职能的分离工作取得了一定进展，但任务仍相当艰巨，有些企业包袱太重。

现在中央政府把这个问题摆上议事日程，下一步协调力度就大了。过去讲改革，多是加压力内容，这次有了“放包袱”内容，就显得全面了。确实，背着“包袱”参与市场竞争，对国企是不公平的。解除包袱，也是增强竞争力的重要措施。

任务之五：健全市场化经营机制内容丰富

在内部，国有企业要搞活，在外部将稳步推进自然垄断行业改革，包括使得各种所有制主体依法平等使用资源要素。

我国市场体系还不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍，必须坚定不移深化市场化改革。这个内容，就多了。 

落脚点：提高核心竞争力是改革目标

政府工作报告落脚点是提高核心竞争力，因为国资国企改革最终目的，是提高国有经济核心竞争力。报告把四中全会确认的“五力”集中于竞争力，字数减少了，目标更明确，言略事丰，也包括全球竞争力的世界一流企业的含义，显然不是一个纲领式口号。

对企业核心竞争力加强研究。企业核心竞争力是企业独具的、长期形成并融于企业内质中、支撑企业竞争优势的、使企业能在竞争中取得可持续生存与发展的核心能力。

这个定义涵盖了这么几层意思：它是一种竞争性的能力，具备相对于竞争对手的竞争强势；它处在核心地位，是企业其它能力的统领；是企业独特的资源或者核心理念，是产品所形成的带给客户特殊价值的商品或体验；它是企业所独具的能力，不为个别人所拥有、不为其他企业所能模仿、不为其他竞争力所替代。它不像材料设备一样可以购买，难以转移或复制。包括企业运作模式、企业规章制度，员工的素质、能力、观念、行为方式等；它能长期起作用，一般不随环境的变化而发生质变。

显然，国资国企改革段落由实施国企改革三年行动、提升国资国企改革成效、提高核心竞争力三大要点构成，五大任务是国资监管体制、混合所有制改革、剥离办社会职能、聚焦主责主业，市场化经营机制。一个核心是激发市场主体活力。

简单地说，2020年的国资国企改革是“一个核心三句话五大任务”。也叫“一三五”，好懂好记。

（作者系长江商学院大企业治理与创新研究中心研究员）