陶然：如何化解地方债务风险
针对化解地方债务问题，近日，财政部原部长楼继伟表示，通过债务置换来解决地方政府的债务风险，会引发道德风险，而且可能会导致地方债务规模越来越大。所以要守住中央坚决不救助的底线，通过债务展期、出售资产等方式来逐步化解风险。
另外一些学者则提出来，地方债务问题要通过加大中央置换、中央发债，同时降低利率等措施，而且中央发债进一步地加强基础设施建设。但是近日有部分的欠发达地区的公开就提出来，受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已经没有办法解决。
一个最新说法是日本经济学家辜朝明提出来的，他建议：“不要把时间浪费在货币政策上，不要把时间浪费在结构性改革上，而是应该将所有精力都放在财政刺激上以保持经济的运转。”
对此，我想谈一下我个人的观点。
中国债务是怎么形成的
从1994年分税制后，中国当时经济面临一定的困境，但是随后由于加入WTO全球化带来了红利，使得中国经济实现了快速增长。
在这个增长模式下，中国的地方政府利用土地财政和土地金融进行了大规模的基础设施建设，尤其是在2009年国际金融危机之后，中央政府和地方政府进行了4次超常规的财政和货币信贷政策刺激。根据国际货币基金组织的测算，这使中国地方债务从2008年的5万亿，到2021年大概在80万亿，这是地方的隐性加显性债务。到2022年底，地方显性债（一般债加专项债）大概35万亿，地方投融资平台59万亿，总数为94万亿。因为还有一些非城投国企的负债最后可能也是地方政府债务，实际可能更高。我们要问一个问题，这么多钱都用来干什么了？
过去十几年可以说是超常规的基础设施建设阶段，政府在土地财政基础上加杠杆，大幅推动了土地金融。尤其2009年以后，东部很多城市扩建原有开发区和新城区，不少原来制造业基础比较差，发展前景有限的中西部三、四线城市也开始大规模地建新城区、工业开发区。这都是在过去十多年里，多轮次财政和信贷政策刺激下推动的。比如我最近到湖南某个县级市，它的负债大约为1700亿，长沙南边还有个地级市，负债也达到5000多亿。我们不禁要问，如此大规模、超常规的建设，本质上是不是经济发展所需要的？
有一些基础设施项目分包实际上变成了隐性寻租的渠道。中纪委曾经明确指出：“近年来，不少省、市、县成立了‘城投’‘交投’‘水投’‘文旅投’等地方国有平台公司，在地方经济发展中发挥了重要作用。然而，一些平台公司偏离设立初衷，有的利用政府项目、政策倾斜、资金集中的业主优势，在工程发包中暗箱操作；有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理经营上冒用身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。”结果是有的县2020年查处的腐败案件70%发生在平台公司。投融资平台公司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，成为资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富集区”，也是违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题的“高发区”。
超常规、大规模的基础设施建设所带来的直接后果，就是基建投资占国民经济中的比重逐年攀升。2002年中国GDP中的基础设施投资占比是8%；到2008年就到了13%，2016年接近了24%。2002年中国基础设施投资占比已经是所有发展中国家平均比例的2倍；到2016年提高到将近5倍。
国家统计局的数据表明，2010年至2020年，中国基础设施投资总额达到108万亿元，可能每年都有十几万亿元投资，但是这样的工程基本上没有现金流，最终只能够依靠未来政府的财政收入来偿还。
所以即使这个基础设施投资有助于实现短期增长，但从中长期来看，必然会给很多地方政府带来还不清的债务，也会极大地影响经济的长期繁荣和稳定。现在很多地方政府还本付息的压力非常大，地方财政困难重重。再加上过去几年房地产市场的过度调控，以及三年疫情的影响，房地产市场继续下行，对于地方化解债务也产生了严重的负面影响。
如果地方政府宽口径的债务大概90万亿人民币，平均利息估计至少4%—5%，这就意味着每年的付息成本至少有3万亿—4万亿。但地方政府的土地出让金的毛收入，2020年是8.4万亿，2021年达到8.7万亿，此后2022年大幅下降为6.7万亿。要知道土地出让金只是一个毛收入，要扣除征地和基础设施建设成本，才是土地出让金纯收入。土地出让金的纯收入在最好的年份，基本上也就是毛收入的20%—25%。现在我感觉应该在10%以下，而且不同地区还存在差异。
现在不少地方，尤其是欠发达地区，土地出让收入大幅度下降，存量债务却相当高，就更危险。地方土地出让金的纯收入根本无法覆盖地方债务的利息。据我了解，不少地方政府不仅是中西部地区，甚至包括沿海地区，比如山东、江苏的一些地方政府，债务过高，利息根本还不起，甚至连保基本运转都出现了问题。
中央政府大概在2015年后进行了一轮债务置换，确实给地方政府一定的喘息空间，但是并没有遏制地方债务的进一步增加。2015年之后，我们因为经济下滑又进行了两轮刺激，包括2016年大力推动的棚改，以及2020年上半年新冠疫情暴发后的货币宽松，都是由中央政府推动、地方政府积极配合来进行的。
所以从这个意义上来讲，过去十几年地方政府的债务快速增加，是中国现有的经济发展模式和地方推动经济增长方式所带来的。经济增速一下滑，地方政府就会对中央施加放水的压力，政府也习惯性地推动财政货币刺激。以2022年为例，政府通过国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行，设计出“政策性开发性金融工具（基金）”，第一批额度是3000亿元，随后又紧急追加3000亿元以上额度，依然将救经济重心放在扩大基础设施建设上。该工具由发展改革委主导，央行为三家政策性银行提供PSL和调增发债额度提供等额资金来源，发改委汇总基建项目清单并协调解决项目落地涉及的规划、用地、用海、环评、能耗等问题，使政策性开发性金融工具尽快跟进项目。在不到半年的时间内，两批共7399亿元金融工具支持的2700多个项目全部开工建设，实现了2022年全年基础设施投资增长9.4%，较2021年大幅提高9个百分点。
从2009年开始，经济就出现了“增长承压—加杠杆—杠杆上升过快—以宏观调控及微观干预控制杠杆—增长再度承压—再加杠杆—再控制”的循环往复。在这个过程中，本来应该进行的结构性改革，很容易被放在一边，甚至在某些领域一旦产能过剩，就挤压民营企业的生存空间。
推动全国范围的债务重组
在这个情况下，我们就不能够像过去那样再进一步地进行货币和财政政策大规模刺激，包括中央政府大规模地去发国债刺激。当然，发一定的国债是有必要，包括央行降息，但现在应该是尽快下决心，推动全国范围内的债务重组，而且有步骤地，对连利息都还不起的一些地方政府开展较大规模的财政重整。
换句话说，需要在全面摸清地方债务存量的基础上，由中央政府进行统筹，对那些负债过高、利息难以支付的地方政府，中央需要采取多种措施，包括发行国债、变卖部分央企资产来承担地方政府的部分债务。但是与此同时中央必须在债务重组的同时，要求这些地方政府进行财政重整。
中央可以承诺承担一部分地方债务，但是同时它必须要求地方政府首先变卖所有可以变卖的资产还债，同时严禁地方开展新的基础设施建设。中央政府同意承接地方部分债务的基本条件是，地方政府必须全力减员增效，地方财政收入只能用于保基本运转和保基本公共服务，任何多余资金都必须用于还债。当然中央政府还可以考虑与银行为主的债权人协商，实现部分地方债务的降息和展期，以此为全中央统筹制订全国债务重组方案创造条件，确保国民经济和金融安全的底线与全国性的债务重组和地方财政相整合相结合。
还必须坚决推动结构性改革，主要是国企和土地改革，政府都需要变卖国有企业股权取得部分资金还债，并以此为契机，有效地打破那些行政性垄断行业的国企垄断。土地制度改革上则是需要在房地产市场稳定之后，明确推动相应的土地改革措施，逐步打破人口流入地城市住宅用地供应的垄断，增加住宅用地以及商品房和租赁房的供给，逐步缓解这些城市的房地产泡沫。
总之，要尽快通过全国债务重组和大范围的地方重整。与此同时，仍然需要尽快全面推动市场化改革的方法来拉动经济增长、增加就业，最终才能够做大国民经济总量，做大金融系统资产的总量，为降低不良债务的比例、化解金融和经济的系统性风险、实现经济的软着陆和长期繁荣创造条件。
一些学者不断强调中央政府现在要敢花钱，政府要主动花钱，但是实际上过去十几年间，各级政府一直在主动花钱，不仅政府财政支出年年提高，各级政府通过央企和国企，从国有金融系统进行了各种借贷，推动了各种大规模、超常规的基础设施建设，高铁、地铁、公路、工业开发区、新城区建设都已经过度，整体投资的回报率极低。政府早就在主动花钱，很多地方政府已经开始出现利息支付困难、资不抵债的问题。这个情况下通过中央来加杠杆，通过政府花钱解决问题，只会进一步加大无效建设，给未来带来更大的隐患。
再来说一下民间投资。现在经常讲民间投资之所以意愿低下，主要还是因为好的投资机会非常稀缺。民资可以进入、自由进入的行业，都已经出现了严重的产能过剩和内卷。民企像过去那样赚钱的机会基本上没有了。房地产市场又出现了信心不足。这种情况下，无论是货币政策放水，还是财政加杠杆的效果都不会好，只有通过结构性改革，打开垄断部门，给民营企业真正的机会，才能够稳定民营企业信心，同时带来经济的长期可持续增长。
上游制造业要展开更加充分的竞争。具体的做法可以考虑把这些很多巨无霸的公司进行拆分，加大竞争，在这个过程中把一些股权出售，各级政府利用资产出售收入还债和充实社会保障资金。
如何稳定房地产市场
现在一个很大的问题是，我们的主要人口流入地城市房价已经到了超高的水平，如果直接推动集体建设用地进入住宅用地市场，那么不仅地方财政马上会遭遇重大冲击，房地产泡沫大概率也会迅速破裂。
所以即使我们的改革方向对了，改革突破口找到了，也还需要一个比较巧妙的政策来实现改革力度的精准拿捏。最近我出版了一本书——《人地之间》。在这个书里面我提出来一个打破地方政府住宅用地垄断供应的解决方案，就是允许地方政府继续利用储备土地提供住宅用地的同时，中央政府要求地方必须从现有的存量低效用地中，以挖潜的方式提供一定比例的新增住宅用地。
分析表明，这样的创新模式是在充分考虑地方财政对住宅用地出让金高度依赖的基础上，通过上级政府施加一个合理的要求来引导地方政府将存量低效用地的一部分转化为住宅用地。这个过程能够充分地调动城市，包括城市郊区集体土地，还有国有存量低效用地业主的供地积极性，可以在对土地财政不产生过大影响的情况下，实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，最终实现城市住宅用地和住房供应的有效增加。在拉动经济增长的同时，逐步缓解房价泡沫及其隐含的巨大金融风险。
这个改革其实跟中央政府最近提出来在超大特大城市加快城中村改造的方向是一致的，就是要在人口流入城市增加住宅供应。但是，由于过去几年的调控，即使一线城市的房价也开始出现了下跌。如果新增的住房也没有人敢购买，那么也推不动。所以我觉得这一轮楼市寒冬，必须想办法先把楼市稳住。如何稳住？光放开限购限价限贷是不够的，需要三箭齐发，才可能稳住。
首先是尽快地、全面地在全国所有城市，包括一线、二线城市全面退出和取消所有房地产的限价限购限贷政策，只有这样才能够让开发商尽快回收资金，并增加对房地产业的投资能力和信心。
同时让购房者，无论是刚需购房者、改善型购房者还是住房投资者，都能够无障碍地购买商品房，首先得让房地产市场充分活跃起来。
其次，明确宣布未来一段时间，比如说15—20年间，中央和地方政府不会出台任何以住宅地产为对象的房地产税。因为现在城市里面90%以上的家庭都已经有一套住房，20%—30%的城市户籍家庭还有两套或更多住房。这时候如果提出来开征房地产税，哪怕是只对第二套或以上的住房开支，即使处于动议的阶段，政策还没有实施，就会让那些有多套住房的家庭抛售住房，很容易带来房价迅速下行，结果房地产税没收到，房价跌下来了，地方政府的土地出让金会大幅下跌。所以干脆明确宣布不做了，以前不断地宣传要搞房地产税，这是警告大家不要再去炒房了。现在大家也不敢太炒房了，就要跟大家表明态度，不收了，希望大家尽量把房拿住。
第三，我觉得也是一个目前成本比较低，而且也应该做的动作，就是政府现在直接宣布现有商品房的住宅从70年调整到永远。目前中国大部分城市商品住宅还有30年到50年左右的土地使用权限，政府现在直接宣布70年以后无条件续期，就能够比较有效地稳定大家对城市房地产市场、对中国政府和中国经济的信心，而且这个永久产权实际上是永久土地使用权，中国城市土地所有权仍然是国有。永久使用权，其实是全世界绝大部分国家对住宅用地及其附着的住房产权的惯例，现在宣布这个措施，对政府而言成本很低，但对市场信心的提振和它所带来的收益却可能很高。
我觉得首先要通过这些措施稳住房地产市场，然后再推动一些结构性改革，包括土地制度改革、国有企业改革。通过土地制度改革和国有企业改革在拉动增长的同时，变卖一部分国有土地和国有资产，先去偿还巨额债务，这样的话就能够比较有效地化解当前经济所面临的巨大风险，为下一轮中国经济的再出发创造条件。
（本文为香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然近期参加新经济学家智库债务大辩论（第二期）的发言实录，略有删节；文章来源：新经济学家智库 New Economist ）