国企参股管理新规释放三大监管信号

近日，国务院国资委发布了《国有企业参股管理暂行办法》（简称《办法》）。

《办法》明确了国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。《办法》并对国有企业参股投资管理、股权经营管理、退出管理、监管问责等方面统一了标准和法律依据。

“国资委以往出台的文件中，大多没有针对国企参股公司具体管理和投资行为提出明确要求，只在《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》等少数文件中有部分涉及。因此，在国企参股公司中，利用混改以低价引入新的股东，造成国有资产流失或引起争议的问题时有发生。随着国资委不断强化管资本、完善监管的要求及新一轮国企改革深化提升行动的开展，国有企业深入扩展混合所有制改革，包括吸引战略性投资对国企进行参股将更加频繁和多样，其中如何规范、加强国有参股公司管理，就显得非常及时和必要。”国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事长丁伯康表示。

《国有企业参股管理暂行办法》的发布，表明国有企业参股管理这一事项向前一步正式进入国资监管的重点关注事项，体现了国资监管进一步强化的新动向。从具体内容看，《办法》释放了国资委将更加强调突出主业、更加严格管控合规性与风险、建立健全中国特色现代企业制度三大监管信号。

更加强调突出主业

突出主业，是《办法》强调的一项重要内容。

《办法》明确，严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。

建立参股经营投资评估机制，结合企业发展战略、主营业务等，加强对参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等的综合分析，全面评估参股经营投资质量。根据参股经营投资质量评估等情况，对参股股权实施分类管控，并合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。

事实上，自2020年起，国资委便已开始推动央企加快非主业、非优势业务的“两非”剥离，以及对无效资产、低效资产的“两资”处置，清理长期不分红甚至亏损的参股股权，清理未出资、不控制却冠以中央企业名号的“冒牌央企”，清理多年处于清算状态不纳入合并报表范围的企业。

在业内人士看来，国资委此次出台《国有企业参股管理暂行办法》，有助于进一步落实国有资产布局优化、结构调整的相关改革举措。

中山大学管理学院教授、企业研究院副院长陈玉罡表示，从《办法》规定的内容看，即使是培育孵化战略性新兴产业，国有企业也需要考虑如何与原有的主业产生协同效应。预计未来一段时间，围绕聚焦主责主业，会有一批低效无效的国企参股投资退出。

在浙江大学法学院教授李有星看来，《办法》中聚焦主业的规定，有利于营造更为公平的竞争环境，激发民营经济整体活力。

联储证券总裁助理尹中余持有相同看法，他认为国资委严控国有企业投资与主业无关的领域和不具备竞争优势的领域，给民营企业留出了发展空间。

“据相关统计，目前，在398个国民经济行业中，国有企业涉足行业超过380个。这意味着绝大部分行业呈现国有企业与民营企业共存的状态。但现实中两种所有制企业差异明显，例如，国企在银行信贷、行政审批、资本金注入等方面相较于民企存在明显优势，但在税收、环保及用工等方面不及民企。”尹中余说，相对而言，民企在融资成本、采购招投标、抵御流动性压力等领域劣势明显，需要考虑在少数充分竞争行业为民营经济留出空间。

关于下一阶段如何聚焦主业，丁伯康建议，国有企业在投资参股时，可以利用参股投资加大力度推动战略性新兴产业布局，通过与有技术、有经验、有市场的合作伙伴共同发展，降低风险，提升投资成功率。同时，利用参股投资共建主业产业链，打造产业生态，有效控制主业成本，提升市场的稳定性和竞争力。

更加严格管控风险

从《办法》可以看出，国资委对国企参股管理的合规性与风险管控更加严格。

例如，《办法》规定，国有企业开展投资项目不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系（配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方；不得以股权代持、名股实债方式开展参股合作。

国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资（另有规定的除外）。以非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。

严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超过股权比例提供担保。对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，应当加强风险排查。

陈玉罡认为，国资委做出上述规定的原因在于，当前国企改革正处于从“管资产”转变为“管资本”的阶段，而对于如何管好资本，部分国有企业在管理方法上并不明晰，导致了一批既无法产生战略价值，又无法产生经济效益的盲目投资。这些盲目投资不仅降低了国有资本的配置效率，还存在国有资产流失的风险。上述规定能够在一定程度上防范利益输送和国有资产流失的风险，避免国有企业投资游离在国资监管体系之外。

此外，《办法》还对国有企业参股股权的合规退出与合理退出做出了规定。

国有企业参股股权合规退出方面，《办法》强调，要严格执行国资监管的有关规定，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等规范程序，防止国有企业参股管理在股权退出环节成为国资监管的盲区，避免发生低价抛售、处置国有股权甚至贪腐犯罪，造成国有资产损失。

国有企业参股股权合理退出方面，《办法》强调，引导国有企业合理、择优选择参股股权的退出方式，包括股权转让、股权置换、清算注销等。充分发挥国有资本投资、运营公司作用，探索委托管理等措施集中处置低效无效参股股权，加快资产盘活，提升参股股权退出的效率与质量。

值得注意的是，在国有企业参股管理上，《办法》明确了一个问题：产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后，标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动。作为参股股东的国有企业有责任通过有效的工作机制或安排，督促参股企业履行相关“剥离”义务。

对此，中国国际技术智力合作集团有限公司法务合规与审计部副部长周治成表示，国资委早已明确过，国企不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。但在实践中，部分原为国有全资或控股企业，后因转让股权等原因变为参股企业的，因原为出资国企集团体系内的企业，一直具有该国企的字号，授权使用相关经营资质，并以该国企集团内子企业的身份对外经营，变为参股后一直难以“割舍”这部分“国企外观”。此次《办法》针对这类情况表明态度，可以看出国资委对国企参股的合规性监管更加严格。

建立健全中国特色现代企业制度

国资委此次发布的《国有企业参股管理暂行办法》，对于建立健全中国特色现代企业制度也做出了重点规定和说明。

《办法》规定，参股标的为国企的国有企业，需按照党建进章程的方式建立公司治理机制；参股标的为民企的国有企业，可帮助民企建立有效的董事会，国有企业作为参股股东在股东会通过投票参与决策，并派驻董事参与董事会决策。

管理方面，严格落实国有资产投资监督管理有关要求，健全参股投资决策机制，强化投资决策统一管理。参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委（党组）前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定，授权的企业管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。

党建方面，《办法》规定，国有企业持股比例合计50%以上的参股企业，党建工作原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主，按照有关规定落实管党治党责任。

其他国有参股企业，国有股东应当加强对企业党建工作的领导和指导，推动党的组织和工作有效覆盖，充分发挥党组织和党员作用，确保党的领导和党的建设在参股企业得到充分体现，维护国有资产权益和社会公共利益，严防国有资产流失。国有参股企业党组织关系、党建工作领导和指导责任归属国有资产监督管理机构或国有企业的，原则上应当保持稳定。

尊重参股企业经营自主权，有效发挥参股企业各方股东作用，激发各类市场主体活力，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，是国资委此次出台《办法》的重要原则之一。

相比于原《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》的相关规定，《办法》要求，作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务。这类重要股东权益包括分红权、人员委派权、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项。

在周治成看来：“这一要求已不能单纯理解为是国有企业参股投资的行为指引，而是明确义务，即国有企业在投资协议或章程修订过程中，不能轻易让渡重要股东权益。”

对此，丁伯康表示，在国资监管向纵深发展的背景下，该《办法》的出台突破了《公司法》赋予股东的权利，对国有股东监管参股企业提出了更高要求，这既是国资监管工作的新要求，也是监管落地的新难点。

丁伯康认为，上述要求落地的难点在于，在国有企业并不具有实际控制力的企业里，强调保留国有股东对参股企业资产评估、进场交易、审计监督等权利，还要看所参股企业是否愿意配合。也就是说，如何在尊重参股企业的经营自主权与有效行使资产评估权、审计监督权两方面实现良好沟通、合作共赢，尚需在实践中探讨。