国有资本预算制度迎来重大调整

近日，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（简称《意见》）。《意见》主要内容为，在收入端扩大国有资本经营预算实施范围，健全收益上交机制，逐步实现国有企业应纳尽纳；在支出端，优化支出结构，强化资本金注入，支持国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。

此次进一步完善国有资本经营预算，将对国有资本经营者形成实质约束，敦促各级政府和国企摸清“家底”，通过实施绩效管理，科学设立绩效目标，针对贯彻国家战略、收益上交、支出结构、使用效果等情况开展绩效评价和追踪问责。

财政部数据显示，2023年全国国有资本经营预算预计收入规模为5358亿元。此次强化国有资本经营预算硬约束，被视为国资国企改革从以“管企业”为主向以“管资本”为主转变的重要一步。

明确三方面重点改革措施

梳理此次发布的《意见》，其围绕任务目标，明确了三方面重点改革措施：

一是完善国有资本收益上交机制。扩大国有资本经营预算覆盖范围，健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制，优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制。加强国有资本经营预算收入管理，确保利润数据真实可靠，及时足额申报和上交收益。

二是提升国有资本经营预算支出效能。优化支出结构，聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障。加强支出管理，坚持政策导向，区分轻重缓急，提升资金安排使用的科学性、有效性和精准性。推进预算绩效管理，探索开展国有资本经营预算整体绩效评价。

三是完善国有资本经营预算管理工作。加强国有企业名录管理，出资人单位应当定期统计所出资企业的数量、资产权益、损益等情况，建立所出资国有企业名录。完善预算编报，按照收支平衡的原则，提高国有资本经营预算草案编制质量。主动接受人大和审计监督。

财税专家普遍认为，近年来，中央国有资本经营预算实施范围逐步扩大，中央企业国有资本收益收取比例逐步提高，地方国有资本经营预算编制工作稳步推进。但同时，国有资本经营预算还需进一步扩大覆盖面，促进国有资本合理配置，增强国家宏观调控能力。此次《意见》对国有资本经营预算制度的改革措施，将推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好地服务构建新发展格局、推动高质量发展。

扩大国有资本经营预算覆盖范围  国企应纳尽纳

扩大国有资本经营预算覆盖范围，国企应纳尽纳，是此次国有资本经营预算制度调整中备受外界关注的内容。

根据《意见》，政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益，法律法规另有规定的除外。国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。

这一规定解决了此前部分国有企业未被纳入国有资本经营预算的问题。例如，审计署发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，国有资本经营预算覆盖面仍不完整。至2020年底，有62个部门所属的1257家企业（资产总额4793亿元）未纳入。中国印钞造币总公司等11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020年净利润131.66亿元）尚未纳入预算管理。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，国有资本经营预算建立以来，支持了国企改革发展，同时，部分资金调入了一般公共预算，实现了财政资源的统筹分配。但相比于一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算，国有资本经营预算规模较小，尚有部分未纳入预算范围，不利于发挥国有资本对国家财力的支撑保障作用，不利于支持国有企业的高质量发展。此次《意见》进一步完善国有资本经营预算制度，其中一大亮点就是扩大国有资本经营预算实施范围，应纳尽纳，事实上，这也是建立全面规范的现代预算制度的要求，所有政府收入（税收、产权收入）都应纳入监督和管理范围。

中国财政科学研究院研究员文宗瑜认为，稳步扩大国有资本预算规模是发挥好国有资本经营预算这本“账”作用的关键，短期看，要扎实做好企业的应纳尽纳。

全面提升资金效益                                    支持国企做强做优做大

推进国有资本经营预算支出绩效管理，优化支出结构、实施绩效评价与结果应用，是此次国有资本经营预算制度调整中另一重点内容。

此次进一步完善国有资本经营预算，将通过实施绩效管理，科学设立绩效目标，针对贯彻国家战略、收益上交、支出结构、使用效果等情况开展绩效评价和追踪问责，来杜绝资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等现象，不断提升预算资金配置效率和使用效益。

罗志恒表示，《意见》强调推进国有资本经营预算支出绩效管理，优化支出结构和实施绩效评价与结果应用，是财政紧平衡形势下对所有预算的要求。

《意见》同时提出，探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等，全面提升政策效能和资金效益。

对此，中央财经大学预算管理研究所所长李燕表示，《意见》在提升国有资本经营预算资金效能上，强调了推进预算绩效管理，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用，推动预算与全过程绩效管理的深度融合。

从目的上看，《意见》更加凸显国有资本经营预算推动国有资本做强做优做大的功能目标。《意见》提出，通过优化国有资本经营预算支出结构，加强支出管理，提升预算绩效管理，助推国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。

近年来，优化布局结构是国有企业改革的重点之一，国有经济布局也在向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域和前瞻性战略性新兴产业集中。

多位财税专家表示，由于国有资本经营预算支持方向和重点主要聚焦于党和国家的重大战略决策，强化预算硬约束，将推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好地服务构建新发展格局、推动高质量发展。

另外值得关注的是，此次《意见》要求强化支持国有企业高质量发展的资本金注入，推动解决国有企业发展中的体制机制性问题，促进更好发挥国有经济战略支撑作用。这意味着，支持国有企业高质量发展的资本金注入渠道将更加畅通。