一揽子化债背景下， 融资平台如何向产业平台转型

从2023年一揽子化债方案实施以来，35号文、47号文、115号文、14号文落地实施，平台公司债务及融资形势日益严峻，转型压力越来越大。

2024年将是融资平台公司极为关键的一年，挺过去也许有未来，挺不过去那就会成为被淘汰、重组的对象。实际上，相关政策文件的精神很清晰，融资平台公司转型已经是势在必行，传统融资平台公司将失去生存空间。

转型的方向是什么？本质是去平台化、市场化，剥离替政府融资职能，成为市场化主体。在众多市场化转型的方向中，向产业平台公司转型，推动实体化、产业化运营，已经成为一种主要的模式。

传统的城投模式面临更严格的融资、项目投资限制。融资平台公司转型、重组，再也不能围绕着基础设施和财政转圈圈了，要打破传统城投观念的束缚，要加快向产业型平台转型，增强对产业支撑的核心功能，提高市场竞争力，这既是政策的要求，也是自身发展的要求。

第一，这是破解化债和融资瓶颈的必然需求。当前平台公司的化债和融资压力极大，传统的模式已经在债务化解上日益乏力，新增融资更是难上加难。但产业类公司则相对在融资上有较大空间，但必须满足“335”指标，即政府性资产占总资产比重不超过30%；政府性收入占总收入比重不超过30%；财政补贴占净利润比重不得超过50%。这必然倒逼融资平台向市场化、产业化转型。

第二，这是地方经济产业发展的必然需求。当前，各地面临着财力下降、土地财政难以为继与产业竞争加剧、招商压力巨大的双重挑战。在这种新形势下，融资平台公司不仅难以获得地方政府的财政输血，还必须要用市场化方式在区域的招商、产业投资、企业服务等方面承担更重大的责任，显然，输血不足甚至要反向输血、承担责任更大就是现实。

第三，这是新一轮国有企业改革深化提升行动的必然需求。新形势新格局下，国有企业改革深化提升行动要求国有企业以高质量发展为目标，扎实提升价值创造能力，优化国有经济布局、调整业务结构，抓好功能性改革，坚守实体经济根基，成为建设现代化产业体系的主力军。

显然，面临严峻的化债融资形势和严格的监管政策，融资平台公司必须加快向产业平台公司转型。但转型绝不是新增一项业务、调整财务报表那么简单，融资平台面临着战略、资产、业务、机制、管理、队伍等多方面的挑战。

产业化转型的方向与模式

显然，融资平台公司向产业化转型，肯定要优化财务指标，满足“335指标”的要求，但不能为指标而指标，指标不能拼凑，不能急功近利，否则只能治标不治本，甚至是饮鸩止渴。

融资平台要转型要以产业为本、产城融合为核心，重塑对区域发展的核心功能和长期价值。

总体来说，产业化平台就要求国有企业围绕产业成为产业促进平台、产业服务平台、产业载体运营平台，成为产业发展的发动机、加速器，激发产业发展新动能。

第一，产业化转型的四个重点方向。

一是产业链及产业生态的支撑带动。也就是说，融资平台公司向产业化转型，要围绕区域产业链和产业生态的支撑带动优化现有业务、拓展新业务、创新场景服务，为区域产业集群打造提供资本、技术、人才等要素支持，推动产业升级，提高产业竞争力。例如，各地可推动平台公司成立招商公司，优化产业空间载体运营、科技服务、人力资源服务、供应链服务、金融服务等业务。

二是前瞻性战略性新兴产业。围绕区域产业发展的要求，加大对新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等产业的研究与投资力度，积极在关键领域补短板强弱项，积极培育新兴产业。例如，各地可因地制宜发展分布式光伏、能源管理、双碳经济等。

三是区域特色产业。各区域资源禀赋对产业化平台有重要影响，比如当地的制造业、农业、文旅等资源禀赋等是平台公司产业选择的重要方向。产业化平台要善于利用区域的特色产业、区位及资源优势构建产业发展模式。例如，围绕特色农业产业可以打造从标准化农田到食品加工、仓储物流、品牌推广、渠道销售等全产业链运营体系。

四是数字经济。推动信息化、数字化、智能化技术与生产经营深度融合，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合，加快业务创新与数字化转型，推动数字资产管理。例如，可以研发运营数字化平台、智慧停车系统，成立数据管理公司推动数字资产入表等。

第二，产业化转型的三种模式。

一是产业投资模式。这种模式以产业投资为核心，以产业招商和产业服务为抓手，实现产融结合发展。这种模式要求产业平台公司围绕区域产业链搭建投资服务链，从前端产业规划到后端企业服务形成系统、高效的产业服务体系。

二是产业经营模式。这种模式以实体化运营为核心，直接进入具体产业，并通过市场化方式实现经济效益，成为产业链条上的优秀企业甚至是链主企业，获得市场竞争优势。这种模式要求平台公司具有相应专业化的组织、队伍匹配。

三是混合模式。这种模式一方面以产业投资及服务为主业，另一方面则介入实体化业务的经营，可以说是两手都要抓、两手都要硬，对于平台公司来说是复合业务结构，这种结构对资本运作和业务经营能力都有很高的要求。

如何才能推动平台公司产业化转型？地方政府要承担责任，积极推动重组整合。

要加快推动战略性重组和专业化整合，打造主体产业平台。要防止单纯化债目的而推动的重组整合及行政化的重组整合，不能搞“企业拼装”和“资产拼凑”，也不能搞平均主义、要压减一级企业数量，集中有限资源打造1-2家产业主体公司。

区域一盘棋很重要。要统筹国资国企发展战略，从打造现代化的产业运营市场化平台的战略高度出发，立足产业发展，整合全域产业资源，通过合并、划转、并购等方式整合弱平台，集中资源打造高信用的强平台主体，增强化债融资能力。

产业化转型的业务与资本

对于产业化公司来说，资产要满足政府性资产不超过30%的指标，这对于资产盘活、经营性资产注入等要求比较高。有些地方可注入的经营性资产已经不多，因此可以考虑域外资产的购买以及股权的收购等方式压降政府性资产的占比。

但更重要的则是业务问题。当前很多融资平台公司存在着业务多而杂、多而弱、造血能力严重不足的问题。因此，业务结构调整与质量提升是压降政府性收入占比和政府补贴占比的关键所在。

对于政府性收入的压降非常重要，要合理控制城投类业务的规模，建立市场化交易结构。上海证券交易所1号指引明确指出，城市建设企业是指主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业。

市政基础设施项目包括城市建设企业在所在城市区域内从事的城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装项目。不包括跨所在城市项目，符合规定的政府与社会资本合作模式项目（PPP项目），保障性住房、棚户区改造、易地扶贫搬迁、基础设施领域补短板等国家支持的项目。

土地一级开发包括城市建设企业按规定对国有土地、集体土地实施征地、拆迁、安置、补偿和相应的市政基础设施建设，以达到土地供应条件的土地开发。

稍有不同的是，供水、排水、燃气、热力等公共事业收入在协会仍被认定为市场化收入和市场化现金流。不过公益性资产，未缴纳土地出让金的土地使用权，无证土地、房屋等作为重点关注资产，一定要采取措施有效处理。

总体上，这类业务是融资平台公司发展的基础，里面实际上包含了地方财政对平台公司的补贴与支持，是融资平台公司的资源优势的体现，也是融资平台公司对区域发展承担的功能。

向产业化转型，实际上不是要平台公司抛弃这类业务，而是做两项工作。一是围绕这类业务做业务延伸和扩展，寻求新的市场化业务的增长点和发展空间。如围绕基础设施建设和土地整理开发延伸房地产业务、市场化的工程管理业务，围绕园区延伸分布式能源及能源管理、企业人力资源服务等业务。二是加快市场化业务的培养，拓展市场化收入来源，从结构上降低这类传统业务的收入占比，降低对财政资金的依赖。

因此，产业化转型就要求企业做好业务管理，优化调整主业，拓展市场化业务。

第一，业务组合管理。明确公司的主业及业务组合，按照市场吸引力和竞争力两个维度对现有业务进行分析评估，明确拓展业务的方向和目标，明确对现有业务分类及运营的策略，加快业务结构调整。

第二，业务重组整合。现有的业务一定要整合，做好业务的动态管理。尤其是对现有的子公司进行专业化整合，归并同类业务，优化业务结构，同类资源向优势企业集中，培育主业突出、竞争力强的实体化企业。

第三，业务淘汰退出。做好业务的动态管理，对于不具备竞争优势、非主业业务要坚决退出，对业务不佳的子公司调整其主业，推动主业发展。

产业化转型，产融结合，发挥国有资本的带动作用，放大国有资本的价值，推动区域产业链、创新链、资本链三链融合发展是关键。

在实践中，推动产融结合，以资本促进模式转型与产业发展，要注意以下三点：

第一，推进混合所有制改革。选择市场化业务和子公司，如新能源、智慧城市、数字化、文旅、城市服务等业务，积极探索混合所有制改革，以资本合作推进机制改革，引入战略合作伙伴，并通过混合所有制改革倒逼平台公司加快机制改革、完善现代企业制度，向市场化、产业化转型。

第二，积极参与并购重组，整合区域内外优质资源、资产。通过并购、资产置换等各种方式，积极进入资本市场，围绕自身发展整合优质资源，提高市场竞争力，实现跨越发展。尤其在区域内面临资源枯竭或机会减少的情况下，要积极走出去，寻找域外并购重组的机会。

第三，加速推进资本证券化。要选择有潜力的业务、资产或子公司，打造上市公司的资本运作平台，推进产业基金设立与市场化运作，强化与产业平台的协同互动，加快推动自身体制机制改革，并实现国有资本的有序流动，推动区域发展从土地财政向股权财政转型。

产业化转型的体制机制

融资平台向产业化平台公司转型，体制机制改革是重要保障。没有市场化机制的建立，融资平台公司转型举步维艰。

从转型的实践来看，产业化转型需要顶层设计与机制创新，主要是有以下三点：

第一，政策支持。近些年，地方政府积极支持融资平台公司转型发展，也希望转型后的产业化平台公司对区域发展的保障作用更强。但在具体实践中，有些问题需要解决、政策支持力度应该更大一些。

一是从整体上梳理资源及特许经营权等，以市场化注入出资企业的力度应该更大一些。二是从构建市场化交易机制的角度上顺畅政府采购、委托代建等各项工作的流程。三是地方政府积极为平台公司产业化转型保驾护航，为平台公司转型创造良好的政策环境，完善容错免责机制，构建鼓励创新、支持改革的良好发展环境。

第二，治理优化。相对而言，融资平台公司在转型中对公司治理重视不够、现代企业制度不完善、组织不健全、管理不顺畅，对转型工作起到了拖后腿的作用，这需要高度重视。

一是按新公司法、国有企业改革的要求加快优化治理组织、完善治理结构、修改公司章程，防范治理风险、提高治理效能。二是加快推动现代企业制度建立健全，建立科学的管理制度体系。

第三，机制改革。市场化经营机制是重中之重。通过构建市场化经营机制，打破束缚企业发展的体制机制，激发企业发展的活力与干部职工的动力，这是产业化转型的核心机制。但当前融资平台公司存在着行政化管理、平均主义大锅饭等僵化的体制机制，三项制度改革必须加快推进、抓实抓严。

一是畅通干部上下、员工进出的通道，打造市场化选人用人机制，全面推行经理层的任期制和契约化管理，从身份管理变为岗位管理，建立人才的流动和竞争淘汰机制。二是推动收入能增能减、有效激励的薪酬改革，以岗位绩效工资制和全员绩效管理为切入口，打造精准灵活、高效科学的激励机制。

（文章来源：昊朴咨询）