推进国有资本“三个集中”的路径研究

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，强调要推进国有经济布局优化和结构调整，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。国有企业作为党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，是现代化产业体系构建形成的主力军、排头兵。推进国有经济布局优化和结构调整，是做强做优做大国有资本和国有企业的内在要求，也是增强国有经济整体功能作用的重要途径。

国有资本“三个集中”的现状

（一）国有经济布局优化调整发展回顾。

集中集聚作为深化改革的主题主线贯穿着国有资本布局结构调整的全过程。改革开放前，我国的所有制结构中，全民所有制经济和集体所有制经济占绝对优势。1978年，公有制经济在全国工业总产值中所占的比重达到100%。作为政府调控的重要手段，我国选择了优先发展重工业的道路，围绕重工业和战备安全两个主题进行布局。改革开放之后，国有经济的分布范围在食品制造、纺织等领域出现了收缩退出，“抓大放小”“有进有退”成为布局结构的主要方向。通过国有经济布局结构调整， 国有企业“小散乱”的格局根本改观， 国有资产逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

1997年，党的“十五大”首次提出了从战略上调整国有经济布局的改革目标，强调“要从战略上调整国有经济布局，通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”。1999年，十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，实行“有进有退”的改革主张，明确要重点抓“三大行业、两类企业”，即“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和为社会服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。

此后，从2006年发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》，到2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》第一次提出国企分类的概念，再到2023年中央全面深化改革委员会第三次会议提出国有资本的“三个集中”，都不断强调战略性调整国有经济布局以增强核心功能、提升核心竞争力的发展思路。

（二）我国国有资本布局的总体特征。

我国国有资本增长态势显著。2014年以来，全社会国有资本（不含金融机构）从102.1万亿元，增长至2022年的339.5万亿元，增长了2.33倍。按复合增速测算，2014—2022年国有资本总额复合年增长率14.28%。国有资本经营预算收入从2014年的2023亿元，增长至2023年的6744亿元，增长了2.33倍，复合年增长率12.8%。由此可见，我国国有资本增长态势显著，总量大幅增长，持续发挥着对国民经济的支撑作用。

国有经济的战略性重组和专业化整合成效显著。党的十八大以来，以市场化方式完成28组50家企业重组整合，新组建和接收央企15家。2024年以来，央企重组整合明显加速，重组整合事件数量同比增加120%。在船舶、钢铁、能源、建筑、水运、装备制造等领域打造了一批具有较强竞争力的行业领军企业，稀土、物流、通信铁塔、油气管网、电气装备等领域资源整合取得重要成果，中央企业数量从2012年的117家调整至2023年的97家，涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生领域营业收入占总体比重超过70%。2022年，中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%，中央企业法人户数累计压减44%，管理层级普遍控制在四级（含）以内。剥离辅业、突出主业，产业集中度提升，有效改善行业内同质化竞争问题。

我国国有资本布局行业分布广，且主要集中在关系国家安全、国民经济命脉和科技研发创新的重要行业和关键领域。以中央企业为例进行行业分布分析，依照《国民经济行业分类》现行标准，现有国民经济行业共15个领域，97家央企分布12个领域中，包括科学研究和技术服务业、制造业、建筑业、电热力供应等行业。其中，包括航天科工、中国船舶、兵器工业、中国石化、鞍钢等在内的制造业企业数量达27家，占比27.8%。科学研究和技术服务业企业户数达16家，占比16.5%，包括航天科技、中国星网、中国一重、中国南水北调等大型央企集团。关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域如下：命脉行业包括军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融、文化9个行业。关键领域包括重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技9个领域。国有企业大多集中在该领域，数据显示，中央企业提供了全国接近100%的基础电信服务、96%的电网覆盖、67%的炼油产能、54%的电力装机、25%的煤炭产量。关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域主要包括医疗卫生、健康养老、防灾减灾、应急保障等行业。根据2022年中国财政年鉴数据可知，2022年公益性设施投资支出占国有企业资本金注入总量的3.5%。前瞻性战略性新兴产业领域包括新一代信息技术、生物技术、新材料、绿色低碳等行业。2023年，中央企业在战略性新兴产业完成有效投资2.18万亿元，同比增长32.1%。科技研发经费投入9039.6亿元，同比增加约700亿元，研发投入强度2.53%，同比提高0.17%。

地方国有资本布局优化纵深推进。截至2023年11月底，地方监管企业实现营业收入35.6万亿元、同比增长5.9%，利润总额1.6万亿元、同比增长6.4%，增加值6.5万亿元、同比增长3.5%，完成固定资产投资4.9万亿元、同比增长4.5%，研发经费投入4800多亿元、同比增长16.7%，经济效益明显提升，有力促进经济回升向好。据统计，截至2019年年底，省级层面改组组建国有资本投资、运营公司150余家，占国资委系统省属企业数量约1/5。全国近一半省区出台了国有资本投资、运营公司的试点实施方案。2021年以来，黑龙江、四川、安徽、内蒙古、河北、甘肃等省市相继出台“十四五”推进国有资本布局优化和结构调整规划与政策措施，明确“十四五”末国有资本布局优化和结构调整目标及重点任务措施。

国有资本“三个集中”背景下的     国有资本布局面临的主要问题

（一）国有资本布局结构性矛盾仍然存在。以中央企业数据为例进行分析可知，国有企业布局总体还是以传统重工业行业为主，部分产业内存在同质竞争、无序竞争。且分布范围宽、行业散，“大而全、小而全”的现象依旧突出，导致国有资本核心竞争力缺乏。与世界一流企业相比，仍然存在大而不强、全而不优、散而不精的问题和短板。

（二）国有资本投资分配不均衡。根据2022年中国财政年鉴数据可知，国有资本支出方面，按照三个集中领域进行计算，关系国家安全、国民经济命脉领域的支出占比25.4%，关系国计民生领域的直接支出占比5%，关系前瞻性新兴产业领域的支出占比14.3%。2023年全年中央企业完成总投资6.2万亿元，同比增长6.9%，其中战新产业占比仅为35.25%。

（三）区域发展不均衡不充分。受国家战略导向、经济发展水平、人口密度等因素影响，我国国有资本主要聚集在东部地区和大型代表城市。以央企为例，对其总部所在地进行数据统计，国资委监管下的97家央企单位中，京津冀区域是主要的聚集城市群，共73家，占比75.3%，排名第一；粤港澳大湾区共9家，包括深圳3家，香港3家，广州2家和澳门1家，排名第二；长三角地区集中在上海，共6家，排名第三；东北三省共4家，中部地区4家，西南地区1家。

（四）地方国有资本布局统筹力度不够。各省份在落实国有资本改革方面未实现均衡发展，地方监管与评价体系不完善，部分地方国资委与地方国有企业在推进改革力度方面存在一定差距。改革内生动力不足，过分追求经济效益，而忽视了自身的功能定位，存在不敢改、不愿改和不会改的问题。

推进国有资本“三个集中”的                  实践路径

（一）始终坚持和加强党对国资国企改革的全面领导。党的二十届三中全会中强调，“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证 ”。在协调推进“三个集中”战略布局的伟大进程中，必须要坚持“两个一以贯之”，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。坚持把党的领导贯穿改革各方面、全过程，促进党的建设与企业生产经营深度融合，把党的领导融入公司治理，确保国资国企改革始终沿着正确方向前进。

（二）坚持两端发力、双轮驱动，以产业分类改革推动国有经济优化布局。对于关系国家安全、国民经济命脉和关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性的传统产业，一是进一步通过并购重组、战略合作等方式，整合关键领域内的同质化企业，以解决产业重叠、重复配置、无序竞争等问题，提升产业链关键环节的竞争力和影响力；二是通过技术改造、数字赋能、设备升级等方式提高产品质量和附加值，培育新的增长点，推动传统产业强基转型。对于前瞻性战略性新兴产业，一是适度扩大国有资本预算规模，增加科技创新投入，发挥创新主导作用，加快发展新质生产力；二是加强产学研融合，引导高校院所及龙头企业整合创新资源、优化平台布局，推进原始创新实现更大突破。

（三）统筹推动国有经济与民营经济协调发展。习近平总书记在二十大报告中再次强调，要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。优化国有经济布局范围对于国有经济与民营经济协同发展具有重要意义。现有的国有经济布局范围较宽，在战略性基础性关键领域之外的行业过多布局国有经济，不利于民营经济生存与健康发展，不利于市场在资源配置中起决定性作用。对于“三个集中”涉及的领域，应重点布局国有经济，以保证国有经济在战略性基础性领域的掌控力。对竞争性领域要坚持市场化改革，以公开透明的原则，激发民营经济与国有经济市场活力。可以通过利用国有资本投资民营企业或在国有企业中引入民营资本等手段，实现国有经济实力与民营经济活力的双向融合，让国有经济在一定程度上与非公有制经济相互支撑，构建起全面深入的现代产业体系，有助于提高国有经济的整体效率，推动产业聚集和转型升级，推动中国经济实现更高水平的发展。

（四）优化国有资本区域布局，推动区域协调发展。习近平总书记在党的二十大报告中指出，推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设。实施区域协调发展战略，是党中央作出的重大决策部署，是关乎我国经济发展全局的重要战略举措。区域协同发展是在国家战略布局的指导下，结合各省份的经济发展水平、人口密度、资源禀赋、发展基础等因素，以东部、中部和重点城市的国有资本布局为抓手，带动辐射周边区域，重点支持中西部地区的发展，助力东部沿海地区的产业升级与转型，形成协调发展的区域布局。

（五）完善地方国资制度体系，确保地方国资委和国有企业高效落实中央决策部署。地方国资委要进一步提高政治站位，增强责任意识，充分认识到加强地方国有资本优化布局的重要性和紧迫性，督促指导地方国有企业明确自身功能定位，严格落实主体责任，聚焦主业。各地方国资委要加强地方国有资本布局政策制度体系建设，在实现与中央政策要求有效衔接的同时，注重自身省份在经济发展水平、产业优势、人口结构、资源禀赋等方面的特殊性。注重建立健全监管与考核体系，制定各省份的年度指导监督地方国资计划，以高质量发展为目标，提升国资国企价值创造力。完善绩效考核体系，改变利润考核导向，将社会责任、社会效益、技术创新等指标纳入考核体系，并提高指标权重。

推进国有资本“三个集中”是改革纵深发展的必然要求，持续推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本的合理流动和优化配置，才能保证国有经济实现质的有效提升和量的有效增长，为国有企业改革深化提升、现代化产业体系建设和高质量发展提供有力支撑与重要保障。

（文章来源：现代国企研究）