对外承包工程行业项目经理能力评价国家标准 制订路径探讨
对外承包工程是具备资质的公司或联合体通过招投标方式，取得工程的实施权利，并按合同约定，完成项目的合作方式。它的参与活动主体来自不同的国家或地区，涉及境外项目投资、融资、咨询、设计、采购、施工、运营管理等多个方面，是国际经济合作的重要内容，也是企业拓展国际市场的重要形式。项目经理，是接受委托或授权，从事对外承包工程项目管理工作，对项目的履约过程和总体目标的实现全面负责的直接责任人。
中国对外承包工程业务始于1978年，是伴随改革开放和现代化建设不断发展壮大的新兴事业。自2013年“一带一路”合作倡议提出以来，中国企业“走出去”的步伐不断加快，截至2021年6月，中国已同140个国家和32个国际组织签署206份合作文件。越来越多的企业走出国门，开展海外业务。根据商务部的统计数据，2023年1月至11月，中国有1035家对外承包工程企业新签合同8472份，合同总额达到1777.2亿美元。对外承包工程项目在带动中国产品和技术服务“走出去”、深化国际产能合作、促进国内经济转型升级等方面发挥了重要作用。人才作为第一资源，在对外承包工程项目管理工作中发挥着至关重要的作用。高素质高水平的项目经理已成为在激烈的国际市场竞争中赢得主动的关键人才。制订对外承包工程行业项目经理（以下简称“国际项目经理”）能力评价国家标准，加强相关人才的标准化建设意义重大。
一、制订国际项目经理能力评价国家标准的意义
（一）适应行业发展变化，推动行业高质量发展的需要
近年来，中国对外承包工程行业面临复杂的国际形势和市场的变化。一方面，中国对外承包工程行业面临着多重风险，包括全球经济增速放缓、投资贸易环境恶化、市场竞争加剧、供应链变革、通货膨胀、融资成本攀升等，这给行业发展带来巨大挑战。另一方面，机遇和挑战并存，近年来全球范围内对绿色经济的重视程度越来越高，新兴技术不断发展，这些都给行业发展带来新的机遇。此外，相对滞后于对外承包工程建设的工程咨询项目近年来稳步发展，中国对外承包工程业务呈现出多元化发展的趋势。在这样的背景下，必然引起对外承包工程项目运营管理模式与管理理念、相关工程技术的深刻的变化，从而对国际项目管理人员提出了更高的要求。高素质能力水平的国际项目经理已成为在激烈的国际市场竞争中赢得主动的关键因素，也是提升国际项目管理水平、促进行业加快转型升级和健康发展的重要支撑。根据《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》提出的“需求引领，系统布局”的要求，“加强经济建设标准化，支撑转型升级”已成为标准化工作的重点。制订国际项目经理能力评价国家标准符合上述文件精神，属于标准化重点工作方向。该领域的相关标准化工作，可以有效促进国际项目经理人才队伍建设，提升其素质能力水平，增强企业的国际竞争力，推动国际项目管理工作不断进步，助力对外承包工程行业高质量发展。
（二）落实相关政策要求，推进中国标准“走出去”的需要
2019年9月，商务部等19部门联合印发了《关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》，将“培养一批具有国际化经营管理能力的人才队伍”作为重点目标。国务院办公厅2023年12月发布的《关于加快内外贸一体化发展的若干措施》提出“对标国际先进水平，建立完善国际标准跟踪转化工作机制，转化一批先进适用国际标准，不断提高国际标准转化率”，并要求加强包括对外承包工程在内的重点领域“标准外文版编译，加大宣传推广力度，帮助企业降低市场转换的制度成本”“优化国内国际标准服务”“加强标准创新”。2021年10月中共中央国务院印发的《国家标准化发展纲要》中提出“推出中国标准多语种版本，加快大宗贸易商品、对外承包工程等中国标准外文版编译”。而对于人才评价工作的重要意义，早在2018年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》中已经指明。文件提出“实行分类评价”“分类建立健全涵盖品德、知识、能力、业绩和贡献等要素，科学合理、各有侧重的人才评价标准”“建立社会化的职业经理人评价制度”。上述文件既提出了建设国际项目管理人才队伍的要求，同时也强调了制订评价相关标准的重要意义。制订国际项目经理能力评价标准是落实上述文件要求的重要措施。同时，基于对外承包工程项目国际化的特点，标准需要以对标相关国际标准为基础，编制中文和英文两个版本，以实现国际通用性和普适性为目标定位，是在国际承包工程行业落实“中国标准‘走出去’”国家战略目标的重要尝试。
（三）解决人力资源问题，加强国际项目经理人才队伍建设的需要
长期以来，我国的对外承包工程领域的人才队伍建设存在着一系列问题，这些问题严重制约了我国对外承包工程行业的快速发展。首先，企业普遍缺乏适应国际市场所需要的人才，尤其缺乏合格的国际项目管理人才，这已成为很多企业稳健成长的掣肘因素。第二，很多企业缺少对外承包工程项目经理相关职位的任职能力标准和评价规范。不少企业对于相关项目经理职位的任职条件缺乏清晰的标准，对于如何考评管理人员是否胜任这一职位也缺少有效的规则和方法，相应地，对如何有效培育和提升相关管理人员的能力素质也很难找到正确的方法和路径。这是影响对外承包工程项目管理工作以及专业队伍建设工作的重要因素。
通过制订对外承包工程行业项目经理能力评价国家标准，可以明确相关专业职位的任职能力素质要求，提升评价的信度和效度，帮助企业为这一重要领域选对人、用对人，同时也为培养企业项目管理人员队伍提供技术支持和方向指南。
二、标准化工作的基本原则
（一）规范性
标准应按照GB/T 1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草，确保标准内容表述符合规范性要求，便于理解应用，并易于被其他标准引用。在准确把握标准化对象、使用者和编制目的的基础上，明确标准的类别，选择确定标准的规范性要素及资料性要素，合理设置文件的层次，准确表达标准的内容。
（二）协调性
在标准内容方面，需要与相关领域内现行有效的其他标准相互协调，避免重复和不必要的差异。在研发过程中，应将对外承包工程项目管理相关领域的国际标准和国家标准等作为研究的基础内容，以便确保标准在内容之间协调、衔接顺畅和避免重复等方面达到要求。另一方面，标准在研发的过程中也需要充分考虑企业经营管理人员或职业经理人领域的其他相关国家标准，以便进行协调。
（三）一致性
标准应按要求确保内部结构及要素的表述保持一致，所有条款使用相同术语，同一概念使用同一个术语，相同层次的内容的要素标题和编号尽可能对应。
（四）适用性
标准所采用的技术应具有一定的先进性，但同时也需要考虑行业的实际情况，保证标准适用于大多数的企业，能够在行业内得到普遍推广和应用。同时，在标准关键指标提取及工具选择等方面应把可操作性作为重要因素，以便于标准落地实施。
三、标准制订的要点与技术路径
关于人能力的评价标准，在确定评价对象后，需要解决的核心问题是“评什么”“怎么评”，也就是说，需要明确评价内容以及评价工具与流程。在人才测评技术已趋于成熟的今天，评价工具与评价流程等环节相对比较容易把握。如何开发反映国际项目经理岗位特点、满足国际承包工程行业发展需求的评价内容，建立具有针对性和科学性的评价指标体系，是标准制订工作的重中之重。同时，从标准应用的角度，需要通过评价实现对评价对象进行分级的目标。对人员的分级评价尤其是对管理人员的分级评价是人力资源管理中的难点，不论在实践中还是从理论的角度都存在诸多不确定性。如何通过有效的区分指标对国际项目经理进行分级评价是技术难点。下面重点针对这两个方面加以探讨。
（一）体现职位的特点，满足行业发展需求
对外承包工程行业具有突出的行业特点，对外承包工程项目管理工作与普通的项目管理工作也有很多不同。在标准的制订过程中，必须充分考虑这些差异，使标准的评价指标体现职位特点和行业特点。同时，标准应立足于当前对外承包工程行业实际情况，以解决相关人力资源问题，满足行业发展要求为最终目标。因此，对职位特点和行业状况的梳理是不可避免的基础工作。
首先，国际项目经理在境外从事项目管理工作时，面对的项目属地公司法、劳动法和工会法等法律法规以及海关、外汇、税收、金融、投资准入、环境保护等监管规定与国内有很大的区别。国际项目经理如果不熟悉相关的内容，可能会给项目带来很大的风险和损失。如，某些国家税务体系不完善，存在乱收费现象，项目经理需要根据当地的实际情况进行统筹规划并采取有效措施，否则可能会给项目成本控制带来很大的压力，甚至会导致项目亏损。第二，项目所在国的政治经济环境以及人文社会与自然地理环境与国内可能存在很大区别。有些国家经济落后，自然条件艰苦，还有的地区政治动荡，治安混乱，项目工作人员的人身安全随时可能受到威胁。另外，项目所在地独特的民族特点、文化习俗、宗教信仰等都可能对项目的管理工作带来挑战。第三，不同国家和地区的项目所采用的标准不同，同时，对于有国际融资机构介入的项目，无论技术标准、实施条件以及环境要求都会非常高。国际项目经理需要掌握不同地域的行业标准、规范，以及相关国际机构的规定等。第四，国际承包工程项目的合同管理具有高度专业性。业内已形成很多合同范本，比较通用的包括国际咨询工程师联合会编制的FIDIC系列合同、英国土木工程师学会编制的ICE系列合同、美国建筑师学会编制的AIA系列合同等。同时，按照不同的分类方式还有很多种不同的合同类型，如联营体合同、租赁合同、BOT模式下的相关合同等。第五，对外承包工程项目管理中，项目经理既要处理业主、分包商、项目所在地政府部门等不同利益相关方的关系，还要面对其他复杂的管理对象，包括我国的员工、项目所在地的员工、监理团队等。在项目任务本身高度复杂的背景下，来自多方的不同利益诉求、语言及文化差异、信仰及生活习惯差异等都会导致管理难度倍增。第六，国际项目管理还有很多不同于一般项目管理的特点，包括国际融资管理、供应链管理、风险管理等。此外，当前对外承包工程行业面临的新兴技术发展、绿色经济及业务多元化等趋势也对国际项目经理提出了更高的要求。
（二）分级评价技术难点探析
分级评价的目标是通过评价将评价对象分为不同的级别，助力企业在人员配置、培养等环节作出科学有效的决策。在分级评价的过程中，国际项目经理需要分为几个级别，以及每个级别的评价对象的基本入围条件是需要解决的首要问题。这些问题很难找到文献支持，也没有绝对答案。在企业实际管理过程中，通常依据实际发展需要和职位特点，设计职位体系，确定职位的级别序列，并对各等级的职位设置基本的任职条件。在标准的制订过程中，需要广泛调研企业的做法与实际效果，并结合行业的整体状况和国际项目经理队伍情况，对级别划分及入围基本条件设置相应标准。
完成国际项目经理的级别和基本条件设置之后，核心环节是针对不同级别设定不同的评价标准。从理论上来说，人员分级评价存在两种模式。一是不同级别的评价内容和指标完全相同，通过设置不同的评定标准或者说合格成绩来区分不同的级别。二是针对不同的级别设置不同的评价指标，并设定相应的评定标准。假如某一类岗位的工作内容是简单重复性的，很少有变化，那么这类岗位的评价指标便非常明确、清晰，对于这类岗位的分级评价就可以采用此种模式。而国际项目经理的管理工作非常复杂，不同的类型、不同的规模、处于不同地域的项目管理均有很大的差异，显然不可以简单采用第一种模式。第二种模式的要点在于为不同的级别确定有区分度、但又符合同一类岗位共性特点、具有层次性、内在逻辑自洽的系列评价指标。如何建立这种高难度的系列指标，理论上并没有固定的方法。对分级评价指标在构建之前需要先明确职位级别之间的基本逻辑关系，通常默认更高职位级别的任职者已掌握更低级别职位所需要的能力素质。这一假设虽然不绝对，但这是保证同类岗位级别递进上升的基本前提。对于指标提取的具体方法，有两种可能的路径。一是以心理学的研究方法为主，结合胜任力模型构建技术，提炼多维度的心理特征和典型行为指标。按这种研究路径，先研究各岗位级别的共性，以胜任力模型中胜任力指标的行为特征分级技术为主，区分不同级别的典型行为特征。对心理特征指标，一般通过量化模型来进行级别划分。二是以管理学的方法为主，通过职位序列设计、工作分析等技术对不同职位等级的工作任务加以系统研究和梳理，通过定义不同级别的工作任务的内容、难度等对任职者的能力素质进行级别评定。
两种路径各有特点也都有其局限性。心理学为主的路径相对更侧重人的潜能，构建的指标体系通常不仅包括工作行为特征指标，也包含更为内隐的个性、兴趣、动机等与内驱力有关的心理特征等指标。心理特征指标虽然对工作业绩有很大的影响，但由于社会称许性偏差，这些指标很难准确测量。管理学为主的路径更看重学历、经验和历史业绩，但测量的全面性和颗粒度通常有所不足。此外，从实践的角度来看，针对国际项目经理这一特殊群体，不管采用哪种研究路径，对于不同职位级别的评价对象应在这些指标上达到什么样的水平，实际都很难去建立较为准确的量化模型，也很难通过较为严谨的实证研究方法对评价的效度进行验证。
（三）技术要点与主要技术路径
国际项目经理能力评价标准既要体现职位和行业需求，又要实现分级评价的科学性和可操作性；既要符合相关政策要求，又要与相关标准相协调。在各种技术方法都有各自局限性的背景下，需要综合使用多种技术，并融合相关企业的实践经验，取长补短，使标准满足多方面的要求。本部分仍以最核心同时难度也最高的评价指标体系的构建作为主要议题。首先，应对标准的整体目标和要求通盘考虑，将基础研究工作做扎实，对相关论文、政策及相关领域的各类标准、行业相关资料、有代表性的企业资料、项目经理队伍状况、人才需求状况等进行系统分析，形成基本的研究框架。第二，采用工作分析的方法，对国际项目经理岗位的工作范围、管理权限、直接上级、工作条件、工作任务、绩效要求等予以界定。重点对工作任务进行详细的梳理和清晰地描述，参考相关职位序列各层级的任务内容、难度特点等，对任职者基本条件和基本的能力素质要求加以明确，形成各级别国际项目经理的初步画像。第三，采用胜任力模型构建技术，对业绩水平不同的国际项目经理进行行为事件访谈，并结合对人力资源管理人员、项目经理的上级管理人员、团队成员的深度访谈，提取反映国际项目经理岗位胜任力评价指标，并按照胜任力分级描述技术，抽取不同胜任力层级的典型行为特征。第四，对前两部分的内容综合考虑，形成初步的分级评价指标体系。在此基础上，结合访谈调研和文献研究等内容，对包括前述内容在内的行业特色、行业中的人力资源问题及行业发展需求进行对照梳理，综合所有因素对国际项目经理的基本条件及评价指标进行补充和调整。如，文献资料显示，国际项目经理群体普遍存在国际视野有待提升的问题，该指标同时也是岗位胜任指标，在设计权重时可以考虑适度提高该指标权重，但不宜提过高的量化要求。再比如，行业新兴技术的发展以及包括工程咨询业务发展在内的多元化发展趋势对国际项目经理的综合管理能力、外语能力等的要求更高，但在指标细化及基本条件设置的过程中，仍需要考虑当前项目经理队伍的实际能力素质状况才能保证标准的适用性。第五，在评价指标体系编制过程中，不能追求面面俱到，而是要抓重点和本质，做到重点不遗漏。同时，指标层次要清晰，尽量避免指标之间的交叉重叠。第六，在指标体系形成之后，需要向业内人力资源管理专家、资深国际项目经理及相关企业高层管理者征求意见，进一步调整和完善指标体系，以确保指标设计不偏离行业和企业的需求。此外，制订标准不宜过度求全，而是保持开放的态度，在实践应用中不断检验和修正完善。
总体而言，在国家标准乃至国际标准领域，关于人的评价标准数量还很少，尤其是对于管理人员的评价非常复杂，也存在很多疑点难点有待探究。本文基于国际项目经理领域的标准制订经验，仅提出一些观点和工作思路供读者参考。
（作者单位系职业经理研究中心；该文章收录于《中国职业经理人年度报告2024》）