新能源项目生态环境保护法律 合规风险防范与应对

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。习近平总书记高度重视生态环境保护工作，提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。

随着国家生态环保要求的趋严，能源行业的生态环境问题开始显现。即便是新能源发电这种清洁能源项目，在开发建设、生产运行、退出等阶段对生态环境均有影响。近年来国内新能源装机容量不断攀升，生态环境问题则越发突显，出现了一批较为典型的案例。在当今中央环保督察等监管制度日益严格的时代，展开调查研究、进行分析、提出对策不仅有助于指导新能源项目的高质量发展、降低环境风险、推动技术创新与应用，还能促进政策制定与法规完善，为新能源产业的健康发展提供有力支持。

一、新能源项目开发生态环境保护合法合规现状

（一）国内当前生态环保形势

目前，我国的生态环境保护法律框架基本形成，并不断完善和强化。这一框架涵盖了《环境保护法》等国家级立法，以及各地区《环境保护条例》等地方立法，为能源行业的环保合规提供了坚实的法律依据。自2015年以来，中央生态环境保护督察的推进揭露了诸多环境违法问题，催促了企业采取相应的整改措施。随着生态环保法规要求日渐严格，传统能源行业在确保能源供应的同时，不得不面对一系列合规挑战和法律风险。因此，采取有效的生态环保合规措施，不仅是企业履行社会责任的必要条件，也是保障其长期可持续发展的关键。

（二）新能源项目常见违法违规行为

一是未批先建、边建边批。新能源项目属于基础设施建设项目，涉及大量的行政审批手续。一般需要立项核准文件、用地批复、社会稳定风险评估等支撑性文件。如果未取得前置支撑性文件，建设新能源电站及其配套建设，就可以认定为“未批”。可能构成非法占用农用地罪等罪名。在新能源抢装潮下，未批先建的情况屡有发生，如“2024年孝感光伏电站侵占基本农田事件”“靖边新能源公司非法占地案”等。

二是建设破坏。施工单位水土保持意识不强，水土保持“三同时”制度落实不到位，施工过程中开挖、填埋作业频繁且水土保持措施不到位，生态修复不及时，野蛮施工，在建设过程中造成较为严重的人为水土流失。另外也存在围湖造地、违法开山采石等破坏山水林田湖草沙的行为。

三是运行影响。新能源项目生产电力的同时，也会因为在设备的维护和检修过程中物资使用不当、设备管控不到位和环保意识淡薄等因素而破坏周边生态环境。例如，操作地点不符合规定；风电、光伏设备运转的噪音、光影等。设备故障或发生事故也会对周遭环境产生影响。

四是废旧物料处理不善。新能源场站污染物由生产和生活产生。生产产生的固液废弃物通常有毒害难降解，违规处理会对生态造成难以修复的损害。例如，私设暗管排放水污染物。新能源场站值守人员产生的食物残渣、生活污水等废弃物，如不科学处理，也会打破原有生态平衡。

（三）常见违法违规行为所造成的影响

一是民事责任承担。企业需要对其污染环境的违法行为所造成的损害依法承担民事责任。以停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失等方式对土地、水源等生态环境以及周边民众、企业等利益相关方进行补救。也有可能面临相关方向人民法院提起的诉讼。

二是行政责任承担，监管执法部门面对企业的违法违规行为，可以依职权做出行政处罚，包括处以罚款、警告、没收违法所得、责令停产停业、补办审批手续等。对于企业的直接责任人员或主管人员，如果其违法违规行为严重到一定程度，行政机关还可以依法对相关责任人处以行政拘留。

三是刑事责任承担，违反刑法的行为被称之为犯罪。如果新能源项目所造成的环境危害性很大，企业和相关责任人可能构成环境污染领域的刑事犯罪。比如，可能构成环境污染罪、非法占用农用地罪、滥伐林木罪等刑事犯罪，企业和相关责任人可能需要承担刑事责任。通常是有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。

四是其他后果。如商誉受损，企业的违法行为会使企业的形象受到严重损害，可能会让交易伙伴对企业的诚信度和经营能力产生质疑，从而影响企业的市场地位和竞争力。又或是未来发展受限，违法犯罪记录可能成为企业未来发展的绊脚石。在市场准入上可能面临更多的障碍和限制，也会导致企业在投融资方面难度增加。

二、产生问题的原因

（一）公司治理体系不完善

一是生态环保管理、监督机制不完善。从而导致企业自身检查不到位，对于情况的掌握与预判不足。应急机制不完善，现有的环评合规被环保突发事件打破后不能得到及时的处理。又或是制定了较为完善的生态监管制度，但未得到有效落实。

二是，生态环保投入重视不足。生产设备存在固有缺陷与耗损配套环保设施无法满足当前生态环保要求。另外某些企业在新能源抢装潮下建设周期被置于核心的位置，个别项目在建设过程中不同程度存在“重工期、轻生态保护”“先建设后治理”等问题。

三是管理人员履职尽职有不足。管理人员制度文件学习不到位，缺乏生态环保风险防范意识，相关从业人员缺乏生态环保问题敏锐性或者对环保举措的具体认识不足。企业存在一定的侥幸心理，针对验收存在问题的现状不做整改。未及时与地方政府环保部门沟通，在一些项目建设过程中，“未验先投”造成政府有关部门对公司理解和支持力度不足。

（二）自然环境因素

一是受地质灾害的影响。部分单位对地质灾害的防范能力不强，在施工现场，往往缺少地质灾害专业技术人员，因此不能正确全面地辨识现场存在的生态环保风险，导致现场监督把关、管控措施落实环环失控。

二是施工现场偏僻限制环保措施落实。施工地点在山势险峻且道路未完全形成的地方，导致渣土等废弃物转运不及时，现场临时堆土较多且围挡不规范；或者离附近水源较远，取水极为困难，施工地区常年干旱少雨，湿陷性黄土地质，保水性差，也会影响环保措施的实际效果。

三是生态修复进度受气候影响大。项目投产前组织实施生态修复工作，但未能全面考虑项目尾工进度、植物生长周期、季节气候等对植被种植及生长的影响，造成生态修复滞后，竣工环保验收未能按期完成。

（三）政策环境因素

一是政策与机构变化未能得到及时承接落实。各部门在新能源发展的过程中根据实际情况对相关政策会做出调整，例如，自然资源部在2023年的“三调”中，部分“二调”中的可利用土地变成了耕地甚至基本农田。随着政策收紧，多地开始“回头看”，对农光互补光伏电站项目进行全面摸排，严查光伏电站用地问题。

二是管理部门意见不统一，沟通层级变多。新能源项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。甚至部分涉及环境诉讼的案件，在分别取得发改、环保、水利、国土等部门的审批意见后，但省级人民法院仍判定该项目违规。

三是生态保护红线划定与企业合法权益需统筹。部分地区生态保护红线划定过程未充分考虑相关企业或建设项目实际。例如，贵州某风电项目于 2012 年核准并办理环保合规性手续，项目所在地区于 2013 年经批复成为省级自然保护区，2019 年省环保督察组要求限期整改，拆除自然保护区内所有风机并进行生态恢复。

另外，环保政策对于设备回收缺乏有力支撑。我国新能源组件的退役潮即将来临。国家需要预见性地在顶层设计层面给予回收设施以更清洁、更实用的政策。

三、预防应对策略

（一）完善公司治理体系，加大环保投入力度

一是完善生态环保治理体系。企业从理念、制度、培训、评估、防治、清洁生产、应急管理和外部沟通等多个方面入手，形成全方位、多层次的环保管理体系。根据相关法律法规政策要求，在生产经营的各项环节严格环保合规手续的办理。做好项目全周期环保合规管理。

二是保证生态环保资金投入，完善配套环保基础设施。用好绿色财政、绿色金融等多种政策工具，统筹生态环保资金预算，高标准、严要求抓好各项生态环保工作任务落实。定期检测环保设备运行，确保生态环保设施稳定有效运行。

三是加强员工履职尽职教育，定期组织开展生态环境相关法律法规、规章制度的宣贯培训，正确认识和把握政府行政部门严格执法、规范执法的新形势、新方式、新要求，全面提升生态环保依法合规意识。认真组织学习生态环保正反案例，充分汲取中央环保督察典型案例事件及国资委通报案例经验教训，确保不发生类似违法违规事件。

（二）因地制宜，合理应对自然环境挑战

一是提高突发环境事件应急管理能力，企业应建立突发环境事件应急管理制度，建立环境应急管理机构或指定专人负责环境应急管理工作，配备或聘请专业的地质灾害评估与防控团队，对施工现场进行全面的地质灾害风险评估，制定详细的应急预案强化环境应急管理能力。做好动态监测和险情巡查，做好极端天气预警预报。

二是重视环保修复措施落实，确保环保设施的有效建设和运行，如设置临时污水处理站、垃圾分类收集点等，确保危废物品得到合规处置。合理规划施工布局，减少对环境的干扰和破坏，采用绿色施工技术和材料。

三是灵活应对生态修复挑战，充分考虑植物生长周期和气候条件，科学制定生态修复计划，选择适应当地气候的植被种类。引入智能化监控和管理系统，实时监测植被生长情况，及时调整养护措施。设立生态修复专项资金，确保修复工作的持续性和有效性，同时预留足够的时间应对不可预见的自然因素。

（三）积极主动，良好适应政策环境

一是做好政策适应解读。企业加强对生态环保法规、政策的解读和宣传力度，确保职工能够准确理解并遵守相关规定。定期开展政策培训和交流活动，提升职工环保意识和能力。

二是加强政府沟通。加强对新扩建、合作开发、并购项目等重大事项生态环保、水土保持、文物保护等合规性审核。与监管执法部门建立起长效沟通机制，及时掌握政府信息，争取执法机构的理解与支持。

三是主动为企业发声。在国家或地方层面的制度制定、调整过程中，积极主动寻求发声渠道，是企业维护自身权益、促进政策环境优化的重要途径。通过重大事项社会公示制度、人大政协、企业联合会等渠道反映情况也能够促进政策制定者更加全面、深入地了解企业需求和行业状况，从而制定出更加科学、合理的政策措施。

（四）后果的应对措施

一是民事赔偿应对措施。根据《中华人民共和国民法典》的相关规定，企业要为相关行为承担环境污染和生态破坏的侵权责任。为将对企业的影响降低，可采取以下几点应对措施：优先通过协商的方式，双方达成和解协议，从而解决纠纷；协商无果而进入诉讼程序时，因为环境诉讼举证责任倒置的诉讼构造，需要注意收集有利于己方的证据，证明不承担或减轻承担责任；在关键专业争议上申请鉴定意见，注重鉴定人员的资质与公正；申请司法确认，强化生态损害赔偿协议的保障力。

二是行政处罚应对措施。在面对行政处罚调查过程中，正确应对现场检查，积极配合监管部门并进行有效沟通。注意确认执法者的适格性，县级生态环境分局一般不具备行政处罚职权。企业存在环境保护违法行为的，应当及时更正，履行环境修复义务，尽可能降低对生态环境的影响，避免损失的进一步扩大。企业可以及时陈述申辩及申请听证，但同时也要避免与环保部门直接对抗，以防影响企业后续生产经营。最后，如果企业认为行政处罚不当或者程序违法，可以先行完成整改，及时提起复议和诉讼。

三是刑事责任应对措施。面对刑事违法行为可以采取如下举措：及时提交企业合规整改申请书；单位及相关责任人员具有法定从宽情节，以及具有积极修复生态环境等酌定情节的，可以依法从宽处理。争取令检察机关作出不起诉的决定，让涉案人员免于处罚。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，如果在人民检察院审查起诉阶段获取被不起诉的机会，涉事企业和相关责任人员仍是“无罪”的，无需承担严苛的刑事责任。

四是其他影响应对措施。企业面对环保舆论问题时，要注意处置工作与舆情应对两手抓。企业应采取积极主动、透明负责的态度来处理，通过深入调查、制定整改措施、加强沟通与合作、承担社会责任等措施来解决问题并提升企业形象。

（作者单位为国家电力投资集团有限公司发展研究中心）