构建产业链供应链治理体系中 存在的问题与应对方案
构建完善的产业链供应链治理体系，是确保产业链供应链健康发展与韧性安全的制度基础和体系保障，是建设现代经济体系、构建新发展格局的必然要求和重要前提。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，既要“提升产业链供应链现代化水平”，还要“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。提升产业链供应链现代化水平，离不开产业链供应链的有效治理。本文将辨析识别当前产业链供应链治理体系存在的问题与不足，提出完善产业链供应链治理体系的政策建议。
产业链供应链治理体系 存在的问题与不足
加强产业链供应链国家治理，既是我国国家治理能力和治理体系的重要组成部分，也是我国建设现代新型产业体系、完善国家治理的客观要求和必然选择。构建完善的产业链供应链治理体系，其核心内容和主要任务是建立完善的基础制度与体制机制，营造产业链供应链可持续健康发展的良好业态，重点建设信用体系、监管服务体系、标准体系和行业组织体系等四个方面的重要内容，但产业链供应链治理体系还存在一些问题与不足。
（一）多元治理主体目标不一致导致难以实现有效协同
产业链供应链多元主体分工合作的基础和前提是市场竞合机制下的平等协商互利。
产业链供应链是涉及诸多产业企业主体的经济生态系统，本身是不同经济主体高度互信，依托各自资源禀赋发挥比较优势与相互分工合作的产物。然而，由于产业链供应链中不同企业扮演的角色及地位有所不同，参与价值链利益分配的环节各异，导致产业间（内）、企业间（内）同时存在合作与竞争两种选择。链式联系天然具有加强和削弱两个方向，导致产业链供应链生态呈现出宏观整体有效协同分工合作、微观个体独立决策各行其是，甚至杂乱无序的蓬勃业态，产业链供应链始终处于动态博弈过程之中。再加上不同层级政府主体出于保护区域内产业发展、促进产业链集群集聚融合、加强产业链供应链自主可控能力、防范产业链供应链风险等目的，对跨区域的产业链供应链有效协同和融合会采取不同态度与政策，这使得产业链供应链跨区域治理成为一个脆弱的平衡过程，只有达成共识才能实现有效协同。
从国际上来看，美国、欧盟、日韩等国（地区）政府以保障产业链供应链安全名义，纷纷出台制造业回流或迁移产业政策，事实上冲击破坏了全球产业链供应链合理分工与有效协同。从我国国内实践来看，目前大多数省份在实施链长制过程中，通常都以政策文件形式确立链长与链主，即认定相关领导人作为产业链链长，并通过遴选和培育一些领军企业成为链主，这与由市场自发形成的在产业链中具有核心竞争优势的链主企业存在一定悖论。不难发现，产业链供应链治理主体和治理目标的多元化，导致产业链供应链治理在多主体动态博弈中难以实现有效协同。
（二）自主可控治理目标易导致产业链供应链“区域隔离”
产业链供应链价值链先天具有跨区域（跨市跨省跨国）链接的特性，政府主导下的产业链供应链自主可控治理目标，极易导致产业链供应链在特定区域内部循环从而陷入“区域隔离”。
世界贸易组织2023年度报告认为，部分国家以“关切国家安全风险”为由，频繁对具有战略意义的商品和服务贸易出台禁令，导致世界贸易开始沿着地缘政治方向进行重新调整，这一迹象从2022年俄乌冲突爆发以来尤其明显。伴随地缘政治紧张、区域发展不平等加剧和气候变化等影响，贸易流动的碎片化迹象已经开始显现，相同地缘政治集团间的货物贸易流动增长速度比不同地缘政治集团间的贸易流动增速快4%～6%。全球经济的开放性和可预测性遭遇挑战，如果不加以控制，最终可能导致世界经济的分裂。国际社会亟需凝聚共识，通过“再全球化”政策措施来加强产业链供应链国际多边治理。
从国内情况来看，目前在全省范围内推广链长制的27个省份中，湖南、浙江、黑龙江、河南、江西等18省都已明确了重点发展产业链（截至2024年11月）。其中智能装备、新一代信息技术、汽车/新能源汽车、先进材料/新材料以及生物医药等新兴产业出现频次较多，重合度极高，容易导致同一产业在多地“低水平重复”和“区域隔离”现象，造成地方保护主义抬头。
一些地方特别是市一级在制定产业链规划时，没有站在跨区域视角去统筹谋划，也没有充分考虑当地资源禀赋与配套能力，过于追求在区域内部实现产业链布局，围绕产业链上下游进行规划、招商、建设，致使有限的人力、财力、物力进一步分散，产生了产业链本土化、本地化的错误导向，建成的产业链条看似完整，实则是“小而全”的内部小循环，缺乏核心竞争力和优质产品品牌，抵御市场风险能力薄弱。
只有打破产业链供应链地域边界和产业边界，推动产业间和企业间各类创新要素动态优化组合，才能推进创新链、人才链、资金链和信息链相互交流、相互支撑，进而提升产业链供应链核心竞争力和自主可控能力。
（三）链长链主式治理易导致政府过度行政干预
链长制是以产业链内龙头企业为链主，地方政府相关负责人为链长，并以此为抓手贯通产业链内上下游的一种制度创新。
链长制概念最早出现于2017年湖南长沙市的政府文件中，浙江于2019年率先在全省范围内推行链长制。截至2024年11月，初步统计共有29个省市实施了链长制相关政策措施。然而，产业链仅仅只是理解产业组织的一个视角，事实上，可能产业生态才是更符合产业内外各市场主体复杂竞争与合作态势的恰当视角。
政府运用“有形之手”采取链长链主式治理时，极易侵犯企业市场主体地位，忽视市场经济规律，在产业链管理和治理过程中无限放大和延伸政府作用。尤其是政府本身就缺乏市场敏感性，且政府官员和领导人并不是全知全能，却要以地方产业链链长身份主导产业链协同发展，培育龙头企业成为链主，难免在实践中由于各种因素导致政府行政干预“缺位、越位、错位”，陷入“全能型政府陷阱”。
从实际来看，链长制的产生与推广短期内在复工复产和稳产保供方面取得巨大成效，但在聚焦国家战略、破解技术瓶颈、填补产业共性技术缺口等方面作用成效明显不足，无法适应新时代技术进步与产业变革的要求。
（四）政府促进创新共享与企业创新产权保护较难兼顾协调
产业链供应链治理，其目标之一是从全产业链视角提高产业链基础能力，围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，提升产业体系现代化水平。政府采取链长链主式治理，就是希望通过遴选培育链主企业，由链主企业发挥自身辐射带动作用，引领关联企业融通发展，通过建设共性技术研发平台和公共服务平台，建立产业链风险共担、利益共享的协同创新机制，打造“创新发动机”，形成健康可持续的良好产业发展生态。而产业链内外的企业作为独立市场主体，其创新成果是否愿意共享、何时共享、以何种方式共享，其创新风险是否愿意共担、何时共担、以何种方式共担，需要政府在法治背景下对企业科技创新进行严格保护。
此时，政府对产业的行政干预可能会面临两难选择：是推动产业链供应链创新共享，还是依法加强对企业科技创新严格保护，可能容易顾此失彼，难以同时兼顾。政府主导下的链长链主式治理在集聚创新资源、促进融通创新、优化营商环境等方面，会面临诸多复杂严峻挑战。
（五）产业链供应链治理基础理论和政策实践面临巨大挑战
保持产业链供应链韧性与安全，维护产业链供应链链式网式联系正常，是提升产业链供应链现代化水平的核心目标。然而，产业企业链式网式联系是否可以作为一个独立的研究客体，并成为产业链供应链治理的研究对象，目前在理论界和学术界并未取得共识。
在地方实践中，各级地方政府颁布实施的所谓“产业链供应链”政策措施，往往也因政府行政干预过重、忽略市场决定性影响而被不少专家学者批评质疑。因此，发源于地方政府实践并由一些专家学者归纳提炼的产业链供应链治理相关理论，能否在我国现代化建设实践中经受长期的市场检验，目前可以说仍面临巨大的挑战。
首先，产业链供应链治理的具体对象，虽然在理论上可明确为“产业企业链式或网式联系”，但这种联系无论是理论上还是在实践中都并不独立于产业和企业而存在。事实上，这种链式和网式联系往往依托于具体的产业和企业才成立，这也是许多地方政府颁布实施的产业链供应链政策措施常常被视为升级版的产业政策或规制政策的主要原因。
其次，前已述及，治理主体的多元化、治理目标的冲突性，无论在理论上还是在现实中，都极易导致产业链供应链治理成为“无解之题”，不同利益主体基于不同治理目标采取相关行动，最终无法形成一个可预期、可验证、可考核的管理学和经济学意义上的治理结果，这会使产业链供应链治理的必要性和有效性面临较大质疑。
最后，链长链主制政策实践一段时间后，虽在地方政府层面推进较快，但其核心政策内容与传统产业促进政策有着千丝万缕的联系，这与当前强化竞争中性政策的基础性地位，对不同所有制、不同行业的产业企业一视同仁、平等对待的大原则并不完全一致，产业链供应链治理理论和实践仅仅适用于产业细分程度较深、产品技术与工艺复杂程度较高、分工合作链条较长、关键技术与核心工艺易受“瓶颈”制约等特殊领域的行业企业，并不适用于所有产业或企业。
因此，产业链供应链治理相关理论和政策实践仍处于不断探索之中，并未形成相对成熟且经实践充分检验的理论体系和政策框架。
完善产业链供应链治理体系的 政策建议
（一）逐步消除地区分割、缩小制度鸿沟以构建全国统一大市场
产业链供应链是由具有充分自主性和能动性的市场主体构成，产业企业链式联系有其自身韧性。应以构建全国统一大市场为契机，及时清理废除含有区域分割、市场保护、限定/指定交易等妨碍国内统一市场以及公平市场竞争的地方政策，持续破除（省市县）区域市场准入壁垒，降低（省市县）区域市场准入门槛，保证产业企业享受平等待遇。聚焦国家战略目标，加强顶层设计，破除交通、能源、水利、物流、市政、教育、生态环保、社会民生等重点领域市场投资“隐形障碍”，在法律没有明确禁止的领域最大限度地向所有资本开放，以产业技术图谱为蓝本，畅通全国产业链融合发展，鼓励各产业链供应链依托自身资源禀赋，引导各（省市县）区域产业错位发展，规避各（省市县）区域产业链供应链“小而全”、自我循环，促进跨（省市县）区域产业链供应链项目的协调合作，共享各地产业链供应链溢出要素资源，在全国统一大市场建设背景下，加强各地产业链的协作和融通发展。
（二）营造公平、稳定、可预期的产业发展法治环境
公平、稳定、可预期的产业发展法治环境，是区域经济产业高质量发展的核心要素和关键支撑。
一要加快服务型政府建设，持续深化政府“放管服”改革。持续高标准推进国内统一市场体系建设，完善市场准入、产权保护、公平竞争等制度体系。全面落实公平竞争政策制度，强化竞争政策基础性地位。维护公平竞争市场秩序，落实公平竞争审查制度，坚持对各类所有制企业平等对待、一视同仁，确保所有市场主体遵循公开公平的制度监管与政策保护，从而激发不同市场主体的活力和创造力，降低全社会制度交易成本，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。
二要持续深化“数字政府”建设，提升政府服务效率和效益。依托数字政府提供的大平台、大数据、大服务优势，对标国际营商环境评价体系，优化政府公共产品服务线上线下高效融合，加快构建全时在线、渠道多元的一体化政务服务体系，大力推广水、电、气、网等市政公用服务的信息共享和联合办理，推动项目立项、用地审批、环评能评、市政公共服务等全流程便利化。统筹推进“证照分离”改革和“一照通行”试点，强化制造业涉企行政许可改革和精准服务。
三要构建新型亲清政商关系，促进政企良性互动。根据政府权力清单和责任清单，建立健全政商交往体制机制，充分发挥各级各类政企沟通平台作用，宣贯产业链供应链政策，跟踪研判产业趋势动态，反映企业诉求。同时，还要建立健全容错纠错免责机制，严格落实“三个区分开来”，为产业链工商企业在重大项目、投资并购、资产重组等领域积极作为，为市场主体营造宽松公平、稳定可预期的良好法治环境。
（三）以促进共性技术与关键核心技术联合创新为治理目标
产业链供应链治理目标应聚焦国家战略，以促进产业共性技术与关键核心技术联合创新为治理体系的关键目标。统筹好政府与市场之间的关系，突出链主主导地位，明确链长协助职能。
一是突出链主企业主导和带头地位，发挥链主企业需求凝练、创新孵化和生态构建等方面的引领作用，加强原创性产业关键核心技术攻关和重大科技创新平台建设；牵头组建体系化、任务型创新联合体，通过整合产业链优势研发力量“集中创新”，同时带领产业链各主要企业“分散创新”，实现上下齐心、步伐一致的产业联合创新行动；牵头申请国家重点实验室、实施国家科技重大专项和国家重点研发计划等，加强任务导向的基础研究和应用研究，持续改善关键核心技术攻关的组织基础和能力基础，形成全产业链集群化、集约化发展，推动创新链向前端移动。
二是明确链长职责，使之发挥宏观调控职能、整合产业链创新资源作用，打通产业链融通创新、人才引进、资金保障等堵点，做到“到位而不越位”。链长链主基于国家战略需求组织梳理“卡脖子”技术和“杀手锏”技术清单，不断完善优化“以链主为主导、以链长为协助、以市场为导向”的产业链创新体系。
（四）产业链供应链治理应充分发挥政府“有形之手”作用
近年来，产业链建设在全国各地兴起，以产业链思维抓产业、抓项目、抓招商，成为各地政府谈得最多的话题，在大力推进产业链建设的背后，其实有很多地方都是摸着石头过河，如果战略定位、空间布局、发展方向等不够精准合理，很容易陷入发展误区。
一要明确产业链发展主攻方向，形成集群发展和规模效应。各级政府应围绕地区资源禀赋、区位比较优势、市场需求条件、科技创新人才、交通物流运输等实际情况，因地制宜选准有基础、有条件、有前景、有竞争力的产业，集中力量进行培育，把品牌打响，把规模做大，实现特色成支柱、支柱成主导。
二要完善产业链供应链基础设施建设，内外兼顾建好产业链。产业链建设不仅是本地之间的互联互链，更是跨地区、跨区域之间的协同合作。对内，建议按照“缺什么招什么、什么弱补什么”的原则，着力延长“短链”、连通“断链”、增粗“细链”、变强“弱链”，加快构建企业集聚、产业集群、创新集成的产业体系。对外，可以遵循“发挥优势、突出特色、宁缺毋滥、镶嵌分布、错位发展”的基本原则，在全力拓展巩固本地优势产业的同时，针对外地产业链缺失环节去布局，避免出现临近地区产业同质化和重复布局现象。
三要推动传统产业优化升级，培育发展新兴产业，重塑优化产业链供应链。持续加大对传统产业的改造提升力度，围绕企业技术改造、产品结构调整和产业数字化、网络化、智能化，拉长产业链、补强创新链、提升价值链。创新引领、畅通循环，继续实施“产业基础再造工程”，加快实施“产业基础高级化工程”，推动产业基础不断迈向高级化，助力我国迈入世界制造产业链供应链中高端阶梯。推动产业基础发展生态更加完善，为制造业高质量发展、建设制造强国奠定坚实的产业链供应链基础。
（作者分别为中国社会科学院工业经济研究所副研究员，管理学博士；中国社会科学院工业经济研究所纪委书记，副所长，研究员；文章节选自《齐鲁学刊》）