国企考核为什么新增战略使命评价制度

2025年全国两会期间，“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”首次写入政府工作报告，标志着国企改革进入以国家战略为重要导向的深水区。这一制度创新源于党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》的部署。

这个提法引起了社会高度关注，公众最关注的问题是，为什么要建立“国有企业履行战略使命评价制度”？

三大难题倒逼考核体系升维

中国浦东干部学院教授陈元志对《企业观察报》表示，面对外部挑战加剧与战略任务升级的复杂背景，构建战略使命评价制度，不仅是国企改革的内在要求，更是落实国家战略、应对全球竞争的必然要求。

国务院国资委曾发文指出，深化国资国企改革，要推动国有企业更好利用经营手段和市场力量履行国家战略使命，充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。使国有企业成为实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的重要力量。

多位接受记者采访的专家均认为，当前国有企业的考核标准无法完全满足新发展形势要求，这主要表现在如下几个方面：

第一，现行考核体系对科技创新、产业链安全等长期战略投入不足。

陈元志说，当前国有企业考核体系是以“一利五率”为核心的考核体系，突出财务绩效和经济效益考核。“一利五率”包括“利润总额、资产负债率、营业现金比率、净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率”六项指标。

西南证券研究员刘彦宏说：“目前央企和地方国企已有多种针对性较强的绩效考核评价制度，但更多是基于财务指标，而国企的战略使命则涵盖了政治责任、经济价值、社会职能等多重含义。国企战略使命评价制度的建立和完善将进一步丰富国企评价制度的内涵，这一制度也将纳入国有企业负责人考核体系当中。”

第二，分类考核标准亟待精准化。

全国政协委员、中国社会科学院经济研究所研究员黄群慧对《企业观察报》指出，分类是新时代全面深化国有企业改革的前提，建立国有企业履行战略使命评价制度，必须深化分类改革、完善分类考核评价体系。

作为一部推进国企改革的纲领性文件，2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中就明确了分类改革的思路，提出通过界定功能，把国有企业划分为商业类和公益类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。

如何进一步细化分类评价标准？黄群慧认为，要在公益类、商业一类、商业二类分类的基础上，具体界定每个企业的核心功能，尤其是要明确国家安全性、公共服务性、应急性、公益性、战略性、前瞻性业务，具体形成动态性业务目录清单，促进商业类企业中的公益性业务以及公益类企业功能内容具体化，加快核心功能业务分类核算、分类考核的精细化和规范化。

第三，与时俱进的考核不足。

陈元志认为，国有企业的战略使命是其在新时代背景下，围绕增强国家战略能力，承担支撑关键领域安全、引领科技创新发展、保障公共服务供给等重大职责，服务国家整体发展战略和人民根本利益的综合性、长期性使命责任。

与此同时，面对百年未有之大变局，国际政治经济形势的高度不确定性又倒逼包括国有企业在内的市场主体要因时而动。这就要求国有企业战略使命能根据国家需求，聚焦核心功能，增强核心竞争力，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中,并根据市场情况和国家战略需求变化对国企发展目标进行阶段性动态调整，现有考核制度需要更加与时俱进。

从生存突围到战略担当

事实上，“建立国有企业履行战略使命评价制度”,是改革开放以来国有企业功能定位与考核体系逐步演进的结果。

按照全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任邵宁在其新著《艰难的变革：国有企业改革的思考与回顾》中所述，国有企业改革可以分为起步阶段、攻坚阶段、国资委成立后三个阶段。

起步阶段，国企改革以“放权让利”和市场化转型为核心，但缺乏系统性分类管理。

攻坚阶段最具挑战性的工作是国有企业三年改革脱困，涵盖国有中小企业改革、国有企业政策性关闭破产等工作。

国资委成立后，国有企业改革进入了以国有大型企业改革为重点的阶段。党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”后，国企考核逐步从单一财务指标转向差异化评价。

2023年，二十届三中全会首次提出“建立国有企业履行战略使命评价制度”，并明确指出，所部署的各项改革举措要在2029年全面完成。

央企投资协会理事长张得让对此表示，改革开放以来中国经济经历了两个大发展阶段，即高速增长阶段与高质量发展阶段。不同的发展阶段，对国有企业一定会有不同的考核方式。作为一位有着近二十年大型央企管理经验的专家型央企高管，他经历了不同时期对国有企业考核方式的变迁。

张得让说，在国民经济高速发展阶段，国企的使命是引领经济发展。当时大型国企都追求做大做强，进入“世界五百强”成为重要的目标，而国家对国企的考核指标也与营业收入等经营性指标相关。进入高质量发展阶段，企业发展要靠技术和先进生产力引领。例如，国资委提出的“一利五率”考核指标中已不是单纯的经济指标考核，已加入了研发经费投入强度、全员劳动生产率等指标。

“尽管如此，仍然不够”，张得让说，“疫情期间，我所在央企承担了疫情暴发初期全国40%左右的口罩和防护服供应任务，当时的要求是不讲条件、不计代价完成任务。我们全力以赴完成了国家下达的应急生产指令，但从战略使命角度考量，这类工作应当在考核国企时赋予一定的权重，而不是仅仅从经济指标考核。”

立体考评维度与时俱进

国有企业履行战略使命评价制度建立之后是否会成为主要或者唯一的考核方式？对此，国务院国资委研究中心国资监管研究处副处长李寒湜表示，国有企业履行战略使命评价制度将与经营业绩考核评价制度共同构成国有企业评价体系，形成更加立体的考评维度。

陈元志也认为，战略使命评价制度并非替代现有考核评价体系，不会成为唯一的评价标准。其作用是引导和强化战略导向，促进国有企业服务国家战略布局与长期发展目标。该制度的核心在于通过分类考核、动态调整和多维度指标设计，实现经济效益与战略功能的协同。国企考评体系是“战略导向+市场效率”的多元结构，依据企业分类确定考核权重。从短期看，通过增加补充性指标嵌入到现有考评体系；从长期看，随着国家战略需求升级，战略使命评价的权重和刚性约束将逐步增强。