新发展阶段下国有资本投资公司的 功能实践与探索

国有资本投资、运营公司作为国有资本布局优化和结构调整的重要平台，在新发展阶段承担着推动国有经济高质量发展、服务国家战略目标的重要使命。随着我国经济进入新发展阶段，国有资本投资、运营公司需要进一步明确功能定位，以适应新形势下的发展要求。

2013年以来，我国陆续出台了一系列政策文件，推动国有资产管理体制从 “管企业” 向 “管资本” 转变。党的十八届三中全会提出 “以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及 2017年《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》等文件，进一步明确了国有资本投资、运营公司的改革方向和目标。2018年，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确国有资本投资、运营公司的功能定位、组建方式等具体内容。2019年，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确对国有资本投资、运营公司的授权放权内容。

在新的发展阶段，改革方向和逻辑有所调整，2020年十九届五中全会强调“健全管资本为主的国有资产监管体制，深化国有资本投资、运营公司改革。”2022年中央经济工作会议提出“健全以管资本为主的国资管理体制，发挥国有资本投资运营公司作用。”2024年二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制，深化国有资本投资、运营公司改革”。

国有资本投资公司现状

自2014年国务院国资委在中粮集团、国家开发投资集团，进行首批国有资本投资公司试点以来，遵循先试点再推广的改革逻辑，国资委先后分三批在21家央企开展国有资本投资、运营公司试点。另外，省级国资委已改组组建国有资本投资、运营公司120余家，在组织架构、运营模式、经营机制等方面进行了积极探索，取得了一定的成效。

1．央企国有资本投资公司

主要是由原具有核心主业的产业集团通过集团公司与子公司不同层级的功能重新定位改组实现的，其产业端主营业务往往具有国家战略性意义，这类投资公司的作用是在担任行业链长的同时，引领产业链条的各种实体协同发展。

2．地方国有资本投资公司

大多由过往开展政府指令性投资业务为主的实体进行改组而成，除少数地方支柱性产业集团外，其产业端主营业务往往并不强，需要集合地区产业形成集群效应，或通过对外招引补充地区产业链条缺失，发掘新组合业务，向市场化投资与产业经营战略思维转型，逐步实现地区国有资本投资公司为地方产业和经济发展战略实施提供支撑价值。

省级国有资本投资公司，在匹配区域核心产业规划的基础上，更多采取专业化发展思路，将国有资本投资和国有资本运营平台两个分开运作。国有资本投资公司负责投资与产业培育招引，国有资本运营公司负责通过融资、发债等资本运作赋能区域发展，两者职责明确，各司其职，与中央两类不同公司功能定位类似，定位明确，一脉相承。

地市一级国有资本投资运营公司。因地区资源有限，较多的市级政府倾向于成立具有更加综合职能的国有资本投资运营公司，在聚拢地区资源的同时，通过“产—投—融”一体化，打造国资龙头标杆。这既是国有资本投资公司和国有资本运营公司在央企试点成功后，向地市延伸国企改革效果的一种自然选择，也体现出了地市级无力同时用一份资源打造两类平台的无奈。

根据上海、山东、重庆、广东等国资改革先行地区的发展情况表明，市场化程度越高，“两类公司”经营的专业性则越强，最终表现也越好。而地方国有企业，特别是经济相对困难地区，“两类公司”大多由地方政府平台转型，承担地方政府隐性债务，面临化债退平台的现状，正在由土地财政转为产权财政。

新发展阶段下的功能定位

1．产业引领者

服务国家战略。国有资本投资公司应围绕国家战略重点领域，如基础设施建设、高端制造业、战略性新兴产业等，引导国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，推动产业升级和结构调整，提高国有经济的控制力和影响力。培育新兴产业。积极参与和培育战略性新兴产业，通过设立产业基金、开展资本运作等方式，加大对新技术、新产品、新模式的投资力度，助力新兴产业的快速发展，培育新的经济增长点。

2．资本运作平台

优化资本布局。以市场为导向，通过股权运作、基金投资、资产证券化等手段，实现国有资本的合理流动和优化配置，提高资本运营效率和回报水平。价值管理与提升。对所控股企业进行市值管理、参与公司治理，推动企业提高经营绩效和资产质量，提升国有资本的价值创造能力。

3．公司治理标杆

完善治理结构。建立规范的公司章程，明确党组织、董事会、监事会和经理层的职责权限，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。发挥党组织领导作用。坚持党的领导，把党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，确保党组织在公司治理中的核心地位和领导作用。

4．创新驱动先锋

推动科技创新。加大对科技创新的投入，支持企业开展关键核心技术攻关，加强与高校、科研机构的合作，促进科技成果转化和产业化，提高国有企业的自主创新能力和核心竞争力。创新商业模式。积极探索创新商业模式和运营机制，如开展共享经济、平台经济等新业态，推动企业数字化转型，提升企业的市场竞争力和抗风险能力。

5．风险管控核心

建立健全风险防控体系。加强风险管理，完善风险识别、评估、预警和应对机制，有效防范和化解各类风险，确保国有资本的安全和保值增值。加强合规管理。强化企业内部合规管理，规范经营决策和运营行为，防范法律风险和合规风险，维护企业良好形象。

中央与地方的实践案例

（一）中央企业案例

国投集团作为国有资本投资公司，积极践行国家战略，围绕产业金融、数字科技、民生健康、能源等关键领域构建起多元且协同的业务体系。通过战略性投资布局与前瞻性业务拓展，集团在提升国家相关产业竞争力的同时，也实现了国有资本的增值与流动。

1．产业板块

产业金融板块。国投集团通过国投资本、国投创益等企业，深耕证券、产业基金、投资担保等领域。这不仅强化了金融服务实体经济的能力，还为集团各板块提供坚实的金融支持，推动产业与金融的深度融合，加速资本周转，提高资金使用效率。

数字科技板块。旗下国投高新、国投智能等企业聚焦电子信息工程服务、网络安全、数字政务等业务。这有助于推动数字技术与传统产业的深度融合，加速传统产业的数字化转型，为集团整体业务注入创新活力，提升运营效率与精准度。

民生健康板块。国投矿业、国投健康等企业致力于钾肥、健康养老、贸易等业务。这体现了集团对民生领域的高度重视，通过提供关键物资与服务，保障国家粮食安全，推动健康养老产业发展。

能源板块。国投电力、国投交通等企业着重发展电力（含氢能/储能）、能源港口、生物能源等业务。这不仅助力国家能源安全，还积极践行“双碳”目标，推动能源结构优化升级。

2．产业布局与使命担当

战略性新兴产业布局。国投集团将战略性新兴产业视为核心使命，积极布局新赛道，靠前引领发展新方向。通过加大在战略性新兴产业和未来产业的投入力度，培育和发展新兴产业，为国家经济转型升级提供有力支撑。2024 年计划将新增投资的 63% 用于培育战略性新兴产业，确保投资增速高于总投资增速，覆盖量子科学、人工智能等前沿领域，实现与现有产业布局的联动发展。

央企焕新行动的落实。在中央企业焕新行动专项工作中，国投集团牵头生物制造、生物育种产业的培育工作，注资40 亿元在海南三亚设立国投种业公司。通过投资瑞丰生物等 6 家本土性状公司，形成对行业内核心企业、科学家、技术的基本覆盖，推动种业行业高质量发展。

传统业务转型升级。国投集团积极推动传统业务转型升级，如黑龙江海伦纤维素乙醇项目获批国家能源局“首台套重大技术装备”，具备秸秆非粮原料使用能力每年超过 20 万吨。通过技术创新和资源整合，传统业务焕发新活力，为集团整体发展注入新动力。

3．投资与赋能：助力产业生态发展

基金投资与产业联动。国投集团通过基金投资涉足量子科学、人工智能等六大未来产业，投资近30 家企业，实现前沿领域与现有产业布局联动。强化对被投企业的赋能，推动基金投资企业与下属企业协同，培育产业生态，打造产业集群。

重点领域项目建设。积极推动雅砻江水风光一体化基地建设，已投产装机2082 万千瓦，在建装机 616 万千瓦，建成 7 座梯级水电站和三大控制性水库。挖掘无机非金属材料和生物基材料领域并购机会，投资并购钛金科技等龙头企业，助力关键核心技术攻关。

4．科技创新的核心地位

科技创新驱动新质生产力。国投集团将科技创新作为“头号工程”，制定《“十四五” 科技发展规划》。积极推动科技创新落地落实，坚决当好科技创新的中坚力量，为集团高质量发展提供强大支撑。

承担国家重大科技任务。国投集团牵头承担国家级科技项目11 项，包括国家重点研发计划 6 项，国家发展改革委关键核心技术攻关工程 1 项等。2024 年 4 月，国投智能股份参与建设人工智能安全国家重点实验室，开发的 “天擎公共安全大模型” 通过中央网信办备案。

产学研融合创新模式。国投集团与松山湖材料实验室联合设立松山湖创投基金，以资本为纽带链接科研院校科技资源和国投产业资源。形成“国投一松山湖实验室” 产学研合作模式，投资培育中科汇珠等 5 家科技创新企业，助力科技成果转化。

5．党的领导与使命责任

党的领导核心作用。国投集团坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央重大决策部署。引导各级党组织牢固树立大抓基层的鲜明导向，将党的政治优势有效转化为竞争优势。

履行新时代使命责任。在新时代新征程上，国投集团紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，履行国有资本投资公司使命责任。激活高质量发展动力活力，增强核心功能，提高核心竞争力，发挥国有企业在推动高质量发展中的排头兵作用。

党纪学习教育与巡视整改。国投集团精心组织党纪学习教育，突出“五个结合”，将学习教育融入日常，抓在经常。坚定有力抓好中央巡视整改，以整改实效落实全面从严治党，推动集团高质量发展。

（二）地方案例分析

地方交通投资集团（交投）作为推动区域交通基础设施建设和相关产业发展的关键力量，在国有资本投资公司改革试点进程中扮演着重要角色。通过分析安徽交控与浙江交投的实践案例，可以深入理解地方交投在新时代背景下的功能定位、业务拓展及创新实践。

1．安徽交控案例分析

安徽省交通控股集团有限公司（简称“安徽交控”）于 2014年底由原高速集团和原交投集团合并重组成立，是全省统一的高速公路投资运营管理平台。集团资产总额达 4318 亿元，业务涵盖交通运输、投资与资产管理、房地产、酒店和建筑三大主业。

（1）业务板块与发展成果

交通运输：营运高速公路里程5386公里，在建高速公路约800公里。“微笑服务” 成为行业知名品牌，高速公路建设打造了 “安徽精度” 品牌，荣获多项大奖。

投资与资产管理：涵盖金融租赁、类金融、基金投资等领域，形成“交控系” 基金群，成功发行公募 REITs，搭建新的高速公路资产上市平台。

房地产、酒店和建筑：房地产开发面积累计1500余万平方米，运营9家酒店，拥有一线城市高端商办物业。

（2）融资创新与政策支持

债券发行：2024 年发行 30 年期中期票据，利率 2.66%，创长三角同期限最低利率，获 5.8 倍超额认购，成为 “省内企业融资示范案例”。

资产证券化：公募REITs 募资超百亿元，资金专项用于政府规划的高速项目，政府支持盘活存量资产，回笼资金反哺新基建。

跨境融资：发行4亿美元境外债，由安徽省政府提供担保，惠誉评级上调至 “A”。

绿色金融：牵头190万元科技项目，研究高速公路光伏 / 储能技术，获财政自筹资金支持，服务于 “双碳” 政策目标。

2．浙江交投案例分析

浙江省交通投资集团有限公司（简称“浙江交投”）是浙江省人民政府国有资产监督管理委员会监管的特大型国有企业，是浙江交通建设的主力军。集团主要从事交通基础设施投资建设运营、交通运输相关产业投资运营等业务。

（1）业务拓展与创新实践

交通基础设施建设：承担了浙江省内多条高速公路、铁路等重大交通项目的投资建设任务，打造了杭州湾跨海大桥、甬台温高速公路等一批具有标志性的交通工程，为浙江的区域经济发展提供了有力的交通支撑。

产业投资与运营：积极拓展交通运输相关产业，涉及物流、金融、能源等领域。通过投资运营物流园区、开展金融服务、布局能源产业等，延伸产业链，提升企业综合竞争力，实现了从传统交通建设向综合交通产业投资运营商的转型。

数字化转型：大力推进数字化技术在交通建设和运营管理中的应用，建设智慧高速公路、智能物流平台等项目，提高交通基础设施的运营效率和服务水平，为公众提供更加便捷、高效的出行服务。

（2）融资与资本运作

多元化融资渠道：积极利用银行贷款、债券发行、股权融资等多种融资方式，为交通基础设施建设筹集资金。成功发行多期企业债券和中期票据，获得了市场投资者的广泛认可。

资产证券化探索：借鉴国内外先进经验，积极探索资产证券化途径，将优质的交通基础设施资产进行打包证券化，盘活存量资产，提高资产流动性，为企业的持续发展提供了资金保障。

3．案例总结与启示

（1）明确功能定位

安徽交控与浙江交投都明确了作为国有资本投资公司的功能定位，以服务国家战略和区域经济发展为使命，通过投资建设和运营管理交通基础设施，引领和推动相关产业发展。

（2）强化业务协同

两家公司都注重业务板块之间的协同效应，通过产业融合和资源共享，实现了交通基础设施建设与相关产业发展的良性互动，提升了企业的整体效益和竞争力。

（3）创新融资模式

在融资方面，安徽交控与浙江交投积极探索创新模式，充分利用政策支持和市场机遇，通过债券发行、资产证券化、跨境融资等多种方式拓宽融资渠道，为企业发展提供了充足的资金保障。

（4）推进数字化转型

浙江交投积极推进数字化转型，利用先进技术提升交通基础设施的建设和运营水平，为行业发展提供了新的思路和方向。

（5）服务国家战略与区域发展

两家公司的发展战略紧密围绕国家战略和区域发展规划，通过投资建设交通基础设施和相关产业项目，为区域经济协调发展和国家战略实施提供了有力支撑。

（文章来源：现代国企研究）