深层次改革如何得到有效保障

编者按：

中国经济如何破局？深水区改革路在何方？站在时代激荡的十字路口，百年变局叠加深层挑战，发展的“硬骨头”如何啃下？

第十四届全国政协委员、经济委员会副主任尹艳林新书《深层次改革：中国经济的难题与突破》聚焦当前经济运行最突出的矛盾与难题，深度解析其背后的深层次根源。以清晰的逻辑框架——“是什么？为什么？怎么做？如何保障？”——系统构建了中国经济深层次改革的“破局路线图”，权威阐释了关键领域体制改革的清晰方向与可行路径。

本文是对《深层次改革：中国经济的难题与突破》部分内容的摘编。

深层次改革如何得以有效保障？首先要做到保持宏观经济稳定。

宏观经济稳定是保障深层次改革顺利推进的重要环境。当前国际国内经济形势错综复杂，为全面深化重要领域、关键环节深层次改革，必须准确把握经济走势，实行科学有效的宏观调控，保持经济稳定增长，促进市场稳定和就业增长，守住不发生系统性风险的底线。

实现经济稳定增长

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是新时代的硬道理。当前，外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛。要增强风险意识和底线思维，积极主动应对，因地制宜发展新质生产力，着力推动高质量发展，加大宏观调控力度，增强经济持续回升向好态势。

一、实施积极的投资政策

投资是国内需求的重要组成部分，扩大投资对优化供给结构和拉动经济增长都具有关键作用。要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，充分激发社会投资动力和活力。

第一，有效发挥政府投资放大效应。政府投资在扩大内需中具有牵引意义。为提高地方政府投资能力，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，更好发挥撬动作用。同时，完善政府债务管理制度，加快地方融资平台改革转型。

第二，发挥国有企业投资带动作用。国有企业特别是中央企业要发挥扩大有效投资的引导和带头作用。持续加大战略性新兴产业投资力度，特别是关键核心技术“卡脖子”环节投资。加大在粮食、能源、战略性矿产方面的投入力度，推动重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，做好资源保障和民生服务保障。

第三，着力稳定和扩大民间投资。坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制。完善市场准入制度，优化新业态、新领域市场准入环境。深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务。实施政府和社会资本合作新机制，设立民间投资引导专项，推动更多符合条件的民间投资项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。

第四，积极吸引和利用外资。这是我国对外开放的长期方针。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》限制措施由31条减至29条，制造业领域外资准入限制措施实现“清零”，有利于进一步引导外资投向先进制造、高新技术等领域，进一步提升营商环境的市场化、法治化、国际化水平。要确保外资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则管理，切实给予外资企业国民待遇，让更多跨国公司分享投资中国机遇，让更多外资企业安心在中国长期经营发展。

二、实施扩张性财政政策

财政政策作为需求管理的重要手段，在短期内会影响总需求，从长期来看则会影响总供给。在现代市场经济条件下，财政政策大体可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。我国积极的财政政策是在特定的经济社会背景下提出并实施的，既不是紧缩性或中性财政政策，也不是扩张性或刺激性的财政政策，而是一种扩大国内需求的政策选择。

从当前和今后一个时期来看，积极的财政政策要更加积极，要把经济回升和促进经济稳定增长作为稳定预期、恢复市场信心的重中之重。从中长期来看，我国增发国债仍有较大潜力，特别是中央债务负担还有进一步提升空间。面对居民不愿消费、不愿买房，企业不愿投资的局面，财政政策要加大扩张力度，明确采取扩张性财政政策，加大扩内需的力度，没必要过早地担忧通货膨胀和债务负担问题。要考虑增发新的国债，以弥补土地出让收入下降缺口、税收减收缺口以及消费投资需求缺口。

三、实施适度宽松货币政策

货币政策是指为实现宏观政策目标而采取的货币供给变化以及利率调整等措施的总称。货币政策一般分为宽松的货币政策、中性的货币政策和紧缩的货币政策三类。而我国有适度从紧的货币政策、稳健的货币政策和适度宽松的货币政策之分，并在较长时间里实行稳健的货币政策。

需要注意的是，稳健的货币政策从本质上说，不是指政策本身稳健，而是指整个经济体系的稳健。在当前新的经济形势下，稳健的含义就是，要为经济平稳发展提供适合的货币环境，但不搞“大水漫灌”，担心在目前货币传导机制还不健全的情况下，采取大规模的货币宽松政策，不仅不能满足实体经济的货币需求，反而会加大股市、楼市等的资产泡沫，冲击市场影响稳定。可见，稳健的货币政策的主基调，是要更加注重灵活运用多种货币政策工具，保持适度的市场流动性，实现货币信贷及社会融资规模合理增长。2008年应对国际金融危机时，我国首次提出实施适度宽松的货币政策。

时隔十几年后，面对外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，特别是在国内需求不足的情况，2024年底召开的中央经济工作会议再次明确提出要实施适度宽松的货币政策。当前，居民和企业消费投资意愿不强，有效信贷需求不足，实施适度宽松的货币政策，要更多地考虑价格水平回到合理水平，特别是需要加强与财政政策的配合，在利率调整受限或边际政策效果不佳的情况下，不排除尝试实行中国式量化宽松的可能性。当前，要把支持实体经济增长、支持价格温和回升作为货币政策的根本考量。2024年的居民消费价格涨幅与全年3%的预期目标存在较大差距，2025年已将预期目标调低为2%。在当前情况下，实现这一目标显然有一定困难。为了更有效地支持实体经济和物价稳定，货币政策可能需要进一步加大力度，更好发挥总量政策工具作用，用好用足政策空间，适时降准降息，着力改善市场预期，尽快使物价水平回归合理区间，名义经济增速尽快回到实际增速上方，增强各市场主体的微观感受和获得感。

四、推动物价水平合理回升

市场价格水平过低，这是我国宏观经济失衡的综合反映。促进价格水平回归合理区间，符合物价企稳回升的总体趋势，并为加大宏观政策调控力度和深化价格改革留有一定余地。要通过货币政策，促进社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配，扩大有效需求，推动价格回升。

扩大居民消费是推动价格回升的根本动力。针对当前经济运行中的新情况新问题，重点是把促消费和惠民生结合起来，促进中低收入群体增收减负，实施提振消费专项行动。

保持金融市场稳定

深层次改革顺利地推进，离不开金融市场的稳定与健康发展。保持金融市场稳定，主要就是防范和化解重点领域系统性风险，促进房地产市场平稳健康发展，提升资本市场内在稳定性，守住不发生系统性风险底线。

一、促进房地产市场平稳健康发展

房地产业是国民经济的重要行业，稳定房地产对于稳定社会环境具有重要意义。房地产能不能软着陆？这是当前防范化解重点领域风险的首要问题。

房地产软着陆的标志就是房价跌幅逐步收窄直至止跌，新房销售面积跌幅逐步收窄直至止跌企稳，销量止跌快于房价止跌，二手房价格止跌快于新房价格止跌。目前正处于二手房“以价换量”的调整阶段。要尽快止住房价下跌势头。此外，必须看到，购房的主体还是居民。城市政府要用好房地产调控自主权，加大政策力度，鼓励刚性和改善性购房需求，坚决取消各种行政性限制措施，出台减免契税政策，进一步减轻普通居民购房负担。要研究进一步降低首付比例、放松限购。在一定意义上，也要适当允许居民家庭资产配置性需求存在。要通过税费等手段防范投机炒作。防止保障性住房供给挤出刚性购房需求，加大城中村改造力度，适当增加刚性住房需求。

二、促进资本市场平稳健康发展

当前我国资本市场发展中面临的结构性问题突出，特别是上市公司质量不高，有的上市公司财务数据失真，内幕交易、操纵市场等违法违规行为屡禁不止，投资者保护不到位。

要进一步增强多层次市场体系的包容性，在发行上市、信息披露、板块层次等方面，进一步优化差异化的安排，促进市场资源向新产业、新业态、新技术领域集聚，并支持创新转型、绿色发展。进一步促进投资和融资功能相协调，改善资本市场预期，健全一、二级市场协调发展，多渠道增强战略性力量储备，健全完善行之有效的稳市做法和工作机制，吸引社会资金入市，使投资者获取投资回报。

要构建支持“长钱长投”的政策体系，完善有利于长期投资行为的考核评价、税收、投资账户等制度，逐项打通社保、保险、理财等资金入市卡点堵点，推动长期资金入市。进一步完善发行上市制度，深化股票发行注册制改革，健全新股发行定价机制。加强交易环节监管，严肃查处操纵市场、恶意做空等违法违规行为。

加强证券基金机构监管，强化履职尽责要求。加强中介机构监管，惩治财务造假等违法违规行为。进一步规范强制退市标准，严格执行和实施退市政策，加快形成应退尽退、及时出清的常态化格局。进一步增强监管执法的有效性，严格信息披露和公司治理要求，加强减持、分红、并购重组等环节监管，强化上市公司及其股东、实际控制人、董事、高管等人员的责任。加强投资者权益保护，进一步提升证券行业违法成本，健全投资者赔偿救济机制。

三、全面加强金融监管

金融监管是金融安全的第一道防线，是金融体系稳健运行的重要保障。

要坚持既管合法更管非法、管行业必须管风险，健全监管兜底机制，依法将所有金融活动纳入监管，消除监管空白和盲区，实现金融监管全覆盖。建立兜底监管机制，落实性质模糊责任不清的金融活动的监管责任归属，确保无死角、无盲区、无例外，严禁“无照驾驶”与“有照违章”。

持续推进高风险中小金融机构改革化险、完善公司治理和风险内控机制，健全可持续的银行资本补充机制。加强监管协同，健全权责一致的风险处置责任机制，完善金融风险监测预警和早期纠正机制，切实提高金融监管有效性。全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，做到“长牙带刺”、有棱有角。

强化机构监管，严把市场准入关，推动金融机构健全法人治理和内部管理，严守会计准则和审慎监管要求；强化行为监管，严格规范金融机构的经营活动及交易行为，严厉整治金融机构排他性安排、恶意低价揽客、违规返费、虚假倒量、利益输送、虚假信息披露等乱象，加大金融消费者权益保护力度；强化功能监管，对同类金融业务实施一致监管标准，防止监管套利，健全跨部门市场准入协同、监管信息共享和重点工作联动机制。

促进就业稳定

就业是社会稳定的基础，也是宏观政策的硬约束。目前我国就业形势总体稳定，2024年全年全国城镇新增就业1256万人，比上年多增12万人；年末全国城镇调查失业率为5.1%。但必须看到，我国就业结构性矛盾仍很突出，特别是高校毕业生群体就业压力依然较大。要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持，更大力度稳定和扩大就业，促进充分就业、提高就业质量。

一、推动民营经济发展壮大

多年来，我国一直坚持实施就业优先战略，健全就业服务体系，促进高校毕业生、退役军人、进城务工人员等重点群体就业，并实施了促进青年就业三年行动，扩大和优化机关事业单位、国企等政策性岗位招聘（录）安排等措施增加就业。但必须看到，民营企业仍然是就业的主渠道。

第一，要深入落实“两个毫不动摇”，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题，充分激发各类经营主体的内生动力和创新活力。

第二，强化要素保障。建立健全风险分担和补偿机制，降低金融机构的风险担忧，激发其服务民营企业的积极性。将无还本续贷政策由小微企业阶段性扩大到中型企业，努力做到“应贷尽贷”。

第三，促进依法保护民营企业产权和企业家权益。进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，杜绝违规异地执法和趋利执法，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式。

二、鼓励灵活就业、自谋职业

灵活就业是稳就业的重要抓手。灵活就业是区别于传统主流就业方式的多种就业形式的总称，主要包括自营就业、非全日制就业、临时就业、兼职就业、远程就业、独立就业等。随着信息技术的进步和经济发展的转型，我国劳动者就业结构和方式也悄然发生着变化，灵活就业正在逐步成为社会经济的重要组成部分。灵活就业是解决我国目前就业总量压力和结构性矛盾并存问题，特别是大学生就业问题的重要途径之一。

要多渠道促进灵活就业，让创业和就业有更加宽容的环境。鼓励个人利用社交软件、知识分享、音视频网站等新型平台就业创业，促进灵活就业、副业创新。对灵活就业者的社会保障问题，要给予更多包容，要完善社会保障制度和政策，适应灵活就业和新就业形态劳动者的需要，而不是简单地把灵活就业纳入现有保障体系。

三、包容“地摊经济”

所谓“地摊经济”，指的是通过摆地摊获得收入而形成的一种经济形式，故又称为“流动摊贩经济”或“街头小贩经济”。摆地摊具有门槛低、投资少、见效快、机动灵活等特点，是很多创业者的首选。“小地摊”蕴含“大民生”。要发挥“地摊经济”在促进就业、保障民生等方面的重要作用。

“地摊经济”“夜经济”既创造了就业岗位，增添了城市经济活力，也是城市繁荣的标志和增加市民生活多样性的重要载体。作为满足个性化、多样化消费需求的重要途径，“夜经济”为城市发展注入了新动能。

（本文摘编自中信出版社新书《深层次改革：中国经济的难题与突破》）