国企改革这个世界性难题 中国式解答的伟大实践
国有企业改革作为中国经济改革的核心内容之一，其复杂性与艰巨性早已成为全球范围各相关国家共同面临的企业治理难题。第十二届全国人大财经委副主任委员，国务院国有资产监督委员会原党委副书记、副主任邵宁先生的新著《艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考》以亲历者视角，系统梳理了中国国有企业改革的历史脉络与现实课题。以下结合研读邵宁先生新著，从学习体会的角度探讨国企改革这一世界性难题在中国的伟大实践及其重要启示。
国企改革：“一个全球性的治理难题”
国有企业作为特殊的经济组织形式，几乎存在于世界所有经济体之中，无论是发达国家还是发展中国家，都面临如何提高国企效率、平衡公共目标与市场规则的难题。从全球视野看，国企改革之所以成为“世界性的治理难题”，主要源于内在的多元矛盾性。
一是“产权一度不够清晰”。这是全球范围内国企治理陷入困境的根本原因。理论上“全民所有”的产权安排，实践中容易导致“所有者虚位”。瑞典经济学家林德贝克曾经指出：国有企业的效率损失主要来自于“没有真正的剩余索取者。”国企的产权模糊并非中国独有，法国在1980年代大规模私有化之前，国有企业同样面临着类似的治理挑战。即使是私有化程度较高的美国，为数不多的国有企业也长期受困于效率低下和服务质量争议。
二是“多重目标冲突”。这是困扰全球国企的第二大难题。国有企业往往被赋予经济目标与社会目标的双重使命，这种目标定位的多重性容易导致绩效评估困难。巴西国家石油公司曾经同时承担燃料价格调控和盈利目标而陷入两难境地；印度铁路系统在保持票价普惠性与运营可持续性之间艰难平衡。邵宁先生详细描述了国企“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的制度性困境，这种困境是全球性国企的普遍写照。
三是“政府干预与市场自主性的矛盾”。这是全球国企面临的第三重挑战。英国经济学家凯伊在分析西欧国企时发现，政府往往难以抵御将国企作为政策工具的诱惑，从而导致非商业性干预。凯伊所说的这种现象在发展中国家更为突出。马来西亚前总理马哈蒂尔就曾坦言：“要求国企完全按照商业原则运作是一个难以实现的理想。”中国国企所一度面临的行政化倾向，在邵宁先生的案例剖析中有所展现，俄罗斯、南非等国企改革也曾遭遇同样的瓶颈。
从国际比较视角看，各国如何进行国企改革，各具特色，但鲜有完美答案。新加坡淡马锡模式常被视为成功典范，但其高度依赖精英治理及小国特有的条件，显然不能简单照搬；德国“国家参股企业”，强调社会市场经济原则，仍需不断调整国家与市场的边界。邵宁先生强调中国道路的特殊性，实际上暗示了国企改革没有放之四海而皆准的模板，每个国家都必须寻找适合自身制度环境和文化传统的改革与发展路径。
中国国企改革 是在一路艰难中走过来的
中国的国有企业改革走过了四十多年的曲折历程，形成了一条独具特色的变革路径。邵宁先生作为改革政策的重要制定者、推动者和重大事件处理的亲历者，在书中系统梳理了中国国企的改革历程，将其划分为启步阶段、攻坚阶段、国资委成立后的新阶段等。每个阶段都反映了特定历史条件下国企改革这一“世界性难题”的中国式解答。
一是启步阶段的国有企业改革。这个阶段的改革始于1978年的扩大企业自主权。这是传统的计划经济体制开始松动的时期。面对国有企业效率普遍低下的问题，我国政府选择了渐进式的改革路径，扩大企业自主权、实现利润留成等措施，在不改变所有制结构的前提下激发企业活力。邵宁先生指出：这一时期的改革，虽然初步调动了企业的积极性，但是未能触及计划经济的基本框架。因此邵宁先生指出，在“原有的体制结构和社会定位的框架内，承包制已把能做的改革做到了极致”“也是中国国有企业改革历史进程中的一座里程碑”。
在这种情况下，在艰难探索中的国企改革继续“摸着石头过河”，积极进行制度创新。通过承包制、租赁制、股份制改革、“破除三铁”、国有小企业的改革等等，国企开始尝试所有权与经营权的适当分离。邵宁先生分析了这一阶段“国家所有、企业经营”等模式的必然性与合理性，并且认为它在计划经济转向市场经济的过程中起了重要的桥梁作用，也为攻坚阶段的国企改革奠定了必要的实践和认识基础。
二是攻坚阶段的国企改革。这是中国国企全面转向市场经济的关键转折期。党的十四届三中全会提出建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，标志着国企的改革思路开始从经营方式转向制度创新。邵宁先生在书中详细记录了这一时期国企改革艰苦卓绝的复杂历程。包括国务院明确提出三年改革脱困目标，并列入政府重要工作安排。为此还在当时国家经贸委中专门设立了国有企业脱困办公室。做为具体工作措施，实施了纺织压锭、行业性的企业下放、实质性减轻企业负担的“债转股”、具有国企脱困“杀手锏”意义的“技改贴息”、国有困难企业的政策性关闭破产等。在上述改革过程中，再就业中心和社会保障制度在克服重重困难中逐步建立并发挥必要的作用。
三是国资委成立后的国企改革。2003年国务院国资委正式成立，这是中国国企改革的新阶段。以此为标志，国企改革进入了以完善国有资产管理体制和现代企业制度建设为重点的新时期。邵宁先生作为这一时期国资国企改革的决策者和领导者，提供了许多珍贵的内部视角。他详尽分析了“出资人”制度设计的初衷与实际运行中所遇到的挑战。这一时期，国企改革建立了相对规范的国资监管框架和企业法人治理结构，但如何较好的实现政企分开、政资分开仍是需要在实践中不断探索的课题。
四是国企改革的前景展望。邵宁先生既肯定了这一时期的国企改革的大方向，又指出许多深层次矛盾有待解决与突破。他特别关注效率与公平、垄断与竞争、混合所有制改革、分类改革、公司治理现代化、国企与政府关系等敏感性问题，并指出这些领域改革的复杂性远超预期。
通览全书可以看出，邵宁先生对中国国企改革历程的回顾不仅具有丰富的史料价值，更是揭示了中国国企改革的内在规律。中国的国企改革在“问题倒逼”与“顶层设计”的互动中艰难前行，每一个阶段的解决方案都为未来的发展创造了新的空间，同时也带来了新的挑战，这种螺旋式上升的改革路径，印证了“国企改革是世界性难题”的重要判断。
中国国企改革 面临的深层问题与挑战
邵宁先生书中第二部分“事件回顾与问题探讨”，以具体案例为切入点，深入剖析了当前国企改革面临的诸多两难选择。这些问题不仅揭示了中国国企的特殊情况，也反映了全球范围内国企治理的普遍性难题。
一是“政企分开”。邵宁先生亲身经历的改革历程和众多案例说明，尽管“政企分开”已成为政府政策表述中的高频词，但在实际操作中，政府与国企之间千丝万缕的联系难以切断。一方面，各级党委、政府对国企高管人事任命、重大投资决策的干预普遍存在；另一方面，国企也常常主动寻求政府保护以获取特殊资源。这种现象虽有一定的不可避免性，但却导致一个悖论：越是重要的国有企业，往往越难成为真正的市场主体。
二是“垄断行业改革”。邵宁先生详细分析了电力、电信、石油、煤炭等关键行业的改革历程，指出这些领域引入竞争机制的尝试常常陷入“一放就乱、一收就死”的循环。更为复杂的是，这些行业往往涉及国家安全、民生保障等非经济目标，这些目标使得垄断行业的市场化改革方案难以实施。邵宁先生的分析也呼应了国际经验，如何改革垄断性国企，这是世界各国所共同面临的棘手问题。
三是“混合所有制改革”。这是国企改革近些年的热点和重点。邵宁先生通过多个混改案例的分析，揭示了“混而不改”现象的存在，可能导致公司治理难度加大。这种情况在国际上也有先例可循，意大利国有企业引入私人资本后常常也面临类似的治理冲突。
四是“激励机制创新”。邵宁先生分析了国企与民企人才激励方面的制度差异，指出国企受制于行政化管理，建立真正的市场化激励体系可能受到较多限制，要求国企“吸引一流人才”，但其用人机制却缺乏足够的灵活性。国企的人才市场特别是企业家市场没能建立。这一问题在国际社会中也有存在，英国皇家邮政与私人快递公司展开的人才竞争曾因薪酬差距而处于不利地位。
通过上述几组矛盾分析，邵宁先生揭示了一个根本性的理论问题：国有企业本质上是一种“混合型组织”，既是公共机构，也是商业实体，这种“目标混合性”特征决定了国企改革必然面临常规企业所没有的特殊性。正如诺贝尔经济学奖获得者威廉姆森所言：“混合组织形式往往表现出最复杂的治理问题。”威廉姆森的这一洞见，不仅适用于中国，也适用于全球范围内的国企改革。
中国国企改革 未来方向和任务的探讨
邵宁先生对国企改革的未来前景进行了展望，既体现了实事求是的谨慎态度，又睿智地进行了预测。其展望不仅对中国的国企改革具有指导意义，而且对全球范围内国企治理具有参考价值。
一是“分类改革战略。”邵宁先生认为，应根据企业功能、行业特性和市场结构，对国企进行科学分类并实施差异化改革策略。具体而言：对于提供公共产品和服务的国企，应强调成本控制和绩效管理，而非简单追求市场化；对于具有自然垄断性质的国企，应建立独立的监管体系，防止滥用市场力量；对于竞争性领域的国企，应大力推进股权多元化与治理市场化。邵宁先生的这一思路与国际货币基金组织倡导的“针对性国企改革”框架高度契合。
二是“公司治理现代化。”邵宁先生强调，形式上的公司制改造不能带来治理效率的自动提升，关键在于构建决策科学、制衡有效的治理机制。他建议：优化董事会构成，形成各司其职的治理结构；建立市场化选人用人机制，打破行政任命惯例。邵宁先生的这些建议与经合组织《国企治理指引》的基本原则客观上不谋而合。此外，中国国企治理现代化面临的另一个课题是如何实现党的全面领导与公司治理的有机融合，这需要更为精细的制度设计而非简单的政策要求。
三是“混合所有制改革。”邵宁先生认为，混改的主要问题不在于民营资本的持股比例，而在于其参与治理的权利保证。。
四是“全球化视野。”邵宁先生指出：随着国际业务比重的不断提升，国企的治理模式也需与国际社会全面接轨。这涉及到：提高透明度与信息披露标准，回应国际投资者关切；完善境外投资决策机制，防范商业与非商业风险；适应国际社会的规则变化。国际化的经验表明，遵循国际规则与维护国家利益并非零和游戏。
邵宁先生在“展望部分”特别强调：国企改革是世界性难题，不能迷信西方化的理论模型，而是必须立足中国国情寻找务实路径。未来的中国国企改革，其突破口，不是来自某种颠覆性变革，而是通过持续的制度微调和实践创新。
启示与展望：全面、深刻理解国企改革的复杂性与长期性
邵宁先生以其独特的视角和丰富的实践经验，为我们理解中国国企改革这一宏大叙事提供了珍贵的思想资源。通过该书的系统学习，可以得出几个重要结论，这些结论不仅对中国的国企改革具有启示意义，也可为全球范围内的国企治理提供有益参照。
启示一：国企改革本质上是治理体系的艰难探索。邵宁先生通过大量案例说明：国企改革不只是简单的产权变革，也不只是机械的市场化改造，而是涉及整个经济治理体系的深层次变革。这种改革之所以艰难，是因为它需要同时解决效率提升、社会公平、政治稳定等多维度的复杂问题。正如诺贝尔经济学奖得主道格拉斯.诺斯所言：“制度变迁具有路径依赖性，最困难的是打破既有利益结构的锁定效应。”中国国企改革四十余年的历程充分证明诺斯所言，国企的每一个进步都伴随着激烈的利益调整和观念碰撞。
启示二：多元平衡是国企改革成功的关键。邵宁先生的分析说明：简单化的改革思路往往导致实践陷入复杂化的困境。成功的改革需要处理好多种关系：社会目标与经济目标的平衡；改革力度与社会承受力的平衡；国际规则与中国国情的平衡。这些平衡不是静态的，而是需要根据发展阶段和环境变化进行动态调整。瑞典国企改革的经验显示，即使在高度发达的市场经济国家，国企仍然需要不断调整国家控制与市场效率的边界。
启示三：渐进式改革是理性的选择。邵宁先生基于对中国实践的观察，主张渐进式的国企改革。他认为：国企改革牵一发而动全身，激进变革可能导致系统性的风险。中国国企改革，采取先易后难、试点推广、双轨过渡等策略，虽然一定程度上延缓了改革的过程，但却有效地避免了系统性的风险。邵宁先生的观点与波兰著名经济学家格罗德克的研究结论相呼应，格罗德克有句名言：“在经济体制改革转换中，渐进主义往往是不得已而理性的选择。”
启示四：改革共识的形成至关重要。邵宁先生多次提到：国企改革不仅仅是经济问题，也是政治问题和社会问题。改革的可持续性和强大的动力依赖于广泛的社会认同和支持，这就意味着改革的方案需要考虑社会多元利益诉求，并对弱势群体建立合理的补偿机制和社会保障机制，这样才能通过有效沟通减少对改革的误解和阻力。法国国企改革屡遭罢工抗议、印度劳工法修改引发社会动荡表明，缺乏共识的改革往往事倍功半。中国国企改革要突破深水区，需要强调舆论的正确引导和利益的公平协调。
启示五：理论创新与实践探索应形成良性互动。邵宁先生作为学者型官员，其著作体现了理论思考与实践经验的有机结合。国企改革这一世界性难题的解决，既不能单纯地依赖纯理论的推导，也不能陷入经验主义的窠臼。中国式的国企改革，既强调“摸着石头过河”，又强调顶层设计；既强调理论创新，又强调实践突破，为世界各国的的国企变革提供了典范。
展望未来，国企改革将是一个持续的、迭代的创新过程。邵宁先生的著作《艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考》，不仅是对过去国企改革的总结，更是对未来国企改革的思考。理解国企改革的长期性、复杂性，保持历史的耐心与改革的定力，或许是我们面对这一“世界性难题”最需要秉持的态度。
（作者系中共海南省委党校讲师、海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）