剧锦文：混合所有制改革，“混”只是手段 企业治理结构的变化才是目的
日前，在国务院国资委深化区域性国资国企综合改革试验通气会上，国企改革领导小组办公室副主任、国资委副主任翁杰明表示，2021年是实施国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年。区域性国资国企综合改革试验是国企改革三年行动重点板块的先行示范工程，旨在通过国资国企改革综合施策，更加鼓励基层创新，更强推动改革的系统集成、协同高效，更好服务国家和区域发展战略。
为此，国资委将督促支持以上海、深圳为代表的第一批综改试验区深化落实各项任务，指导推动以杭州、青岛为代表的第二批综改试验区尽快制定方案并启动实施。特别是在国有企业混合所有制改革方面，经过一年半的综改试验，上海、深圳等第一批综改试验区已基本形成以混合所有制经济为主的发展格局。
但在此过程中，部分地方国有企业仍然存在国有股份占比较高情况，“一股独大”现象，因而外界有消息揣测，这些企业需要进行“二次混改”来深化、巩固现有混合所有制改革成果。
《企业观察报》：现在有声音称部分地方国有企业需要进行“二次混改”，请问“二次混改”的含义是什么？
剧锦文：改革开放以来，国企改革取得许多重大进展，总体上已与市场经济相融合，但在布局结构和治理结构层面仍然存在一些问题亟待解决。
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“国有企业改革不仅要遵循我国基本经济制度，更重要的是要符合社会主义市场经济发展需求。”
《决定》强调，国有企业改革重点在于“规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任”。《决定》对于国有企业改革提出的新要求、新任务也说明新时期我国国有企业改革思路已经由“活化机制”逐渐转向“综合能力提升”，在此目标指引下，混合所有制改革成为本轮国资国企改革重要突破口。
2015年8月，中共中央、国务院又下发《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，“推进国有企业混合所有制改革，以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。
去年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》，指出“今后3年是国企改革关键阶段，要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”，其中一条就是要“积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用”。
上述这些与深化国有企业改革相关的文件中并无“二次混改”这种提法。也不能简单地把在现有基础上，进一步深化混合所有制改革就叫作“二次混改”。而且既然有了“二次混改”，那么相对的之前做的混合所有制改革就是“一次混改”，这样的提法明显把混合所有制改革割裂了开来，意思是前后施行了性质完全不同的两种混合所有制改革。
《企业观察报》：是因为国有企业在进行混合所有制改革过程中，出现了哪些不尽如预期的现象或问题，才诱发了各地方国资系统进一步深化混合所有制改革的想法？
剧锦文：自从十八届三中全会中央决定全面深化国有企业改革至今已有8年多的时间。回顾这8年多的改革进程不难发现，与过去国有企业改革相比如早期的放权让利，改革的实际推进进度其实还是偏慢的，混合所有制改革也一样。此前的混合所有制改革更多的是在进行可行性方面的探索，改革的步子迈得相对较小也是可以理解的。这也是2019年国务院及国资委开始酝酿提出国企业改革三年行动方案一个大的诱因，所以中央要求国有企业用接下来的三年时间加速完成改革任务。
目前看来，虽然混合所有制改革在全国范围内铺开，但从实际效果来说，有的国有企业推进得很顺利，速度也快，有的国有企业推进的效果却不尽理想。
这里面主要存在三个方面的问题：一是部分企业混合所有制改革的条件不成熟，意愿也不高。比如，部分国有企业现在依旧是按照《企业法》来注册登记的，而不是后来的《公司法》注册登记的，缺乏施行混合所有制改革的先决条件；
二是在集团层面的混合所有制改革还没有全面展开。现在已经实现混合所有制改革且效果不错的都是二、三级企业，有的集团企业已经实现了混改，比如绿地就做得很好，但还有部分集团企业是中央或地方国资委全资控股的，混和所有制改革才刚刚提上日程；
三是部分已经引入外部投资者的国有企业国有股比过高。一些国有企业外部持股比例只有5%、10%左右，尽管在形式上做到了股权多元化，可外部投资者对企业的实际运营缺乏话语权，没法参与到公司内部治理中来。这样的企业显然没有“改革到位”，还是有着深化混合所有制改革的迫切需求的。
国资委和地方国资系统在推行改革过程中，正是注意到了上述现象，才会不断总结过往经验、教训，提出了一系列的改进方案来深化混合所有制改革，以求真正落到实处，实现混合所有制改革所要达到的目标。
《企业观察报》：为什么实施了混合所有制改革的国有企业其国有股分比例的多寡也会带影响改革的成效？未来两年，国有企业混合所有制改革的重点将集中在哪些方面？
剧锦文：国有企业推进混合所有制改革不仅仅是在股权层面进行集团内部与外部、公有与民营、中央与地方的混合，其目标以股权多元化为切入点，带动国有企业在内部管理体制与外部经营机制层面的变革。
混合所有制改革的根本目标不是所有制上的“混”，而是为了国有企业的治理结构更加科学、更加市场化，从而提高国有企业的管理效率和水平，“混”仅仅是手段。因为，外部投资者的投资规模或是股比没有达到一定比例，是没办法进入“三会”的，没有股权的多元化自然也就谈不上公司治理的多元化。这样，混合所有制改革的目标，让企业形成科学的治理结构便很难达成。
混和所有制改革的范围、混和所有制改革的方式、是否要引入外部投资者这些问题在《三年行动方案》中已经有了明确的答案。今后两年，相信国务院和国资委会继续支持和引导国有股东持股比例较高的国有控股上市公司，加大引入战略投资者的力度，把战略投资者作为重要积极股东参与公司治理，以实现公司治理结构的改变。