中国首条民营高铁诞生的秘密

1月8日，连接浙江省杭州、绍兴、台州三市，总投资448.9亿元、全线266公里的杭台高铁正式通车。

它是中国首条民资控股的高铁。

杭台高铁PPP项目方案于2017年获浙江省政府批复；同年9月11日，浙江省政府与复星国际牵头的民营资本联合体成功签约。

杭台高铁的通车，真正打开了中国铁路行业市场化的大门。

从“铁道部”到“中国铁路总公司”再到“中国国家铁路集团有限公司”，中国的铁路改革一直在推进，铁路管理者已经实现公司化运作。但总体而言，铁路行业仍处于垄断地位。

2021年中央经济工作会议指出，2022年要完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。

作为全国首批8个社会资本投资示范项目之一，杭台高铁首次实现了社会资本在铁路投资领域绝对控股，这无疑是中国铁路改革发展史上具有里程碑意义的事件。

民营铁路的艰难探索

在杭台高铁正式通车之前，中国的“民资入铁”经历了漫长的轨迹。

2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下称“《意见》”）明确提出，要鼓励非公有资本进入包括铁路在内的垄断行业。自此，“民资入铁”开始了艰难探索。

在将近15年的时间中，吸引民间资本投资铁路一直是政府既定的政策，但一直没有成功案例。

杭台高铁是我国铁路市场化改革数次失败之后的成功。

距离绍兴245公里的衢州市，曾经建设过浙江省第一条民资入股的铁路项目——衢常铁路。

2005年《意见》发布，衢常铁路的建设方案也随之敲定。方案约定，由民营企业常山水泥公司、原铁道部、浙江省常山县政府三方共同投资建设，常山水泥占股32.5%。

但此后，却是常山水泥的步步退出：2006年，浙江铁路集团入股，常山水泥的股份稀释至18.8%；2007年，衢常铁路通车前两个月，常山水泥的股份转让给了中国建材集团，衢常铁路中的民资股份全部退出。

同一时期尝试“民资入铁”的，还有从广东罗定至广西岑溪仅75.42公里的罗岑铁路。

在这条铁路中，民营上市公司天津国恒铁路控股股份有限公司占股99.85%，是罗岑铁路的建设方、运营方、业主单位，国有资本仅占股0.15%。

据参与过罗岑铁路建设的人回忆，按照计划，罗岑铁路2006年底动工，将于2009年建成通车。但是，即便在当地政府的支持下，罗岑铁路建设却并没有如预期一般顺利。因为资金不到位，罗岑铁路于2008年6月停工，铁路施工只完成了两处隧道中的极小部分，连罗岑铁路百分之一的工程量都达不到。直到现在，罗岑铁路仍然处于烂尾状态。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚曾向外界感叹：整个民资入铁的全景都因为民资的相继退出或者运营建设不善而显得模糊不定。人们几乎说不出什么成功的民资入铁案例，民资入铁的难点不在于民资如何进入，而在于后续如何运营，如何盈利以及如何退出。

杭台高铁何以成功

2017年杭台高铁项目PPP方案签订之时，外界同样存在许多担忧；5年之后，杭台高铁成功通车了。

杭台高铁为什么能成功？

据杭台高铁PPP项目方案设计的参与者、台州市经信局局长屈文斌回忆，浙江省在杭台高铁PPP项目的交易结构、股权设置、回报机制和风险分担机制方面进行了诸多创新：

在股权设置上，民资联合体占51%，中国铁路发展基金公司和省市地方政府占49%，实现民资控股，以保证其话语权和主导权，激发民资优势和活力。

在回报机制上，采用“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式，政府可行性缺口补贴期限为运营期开始后的前10年，帮助民营资本解决运营前期现金流周转问题。

在交易结构上，项目实行4年建设期加30年运营期即34年的合作期限，合作期结束后民营投资人无条件退出。这种特许经营的PPP合作模式，真正实现了风险共担、利益共享。

也就是说，在杭台高铁的建设上，地方政府制订了一个让民资安心的方案。方案中的“政府可行性缺口补贴”意味着，如果铁路运行后，运输车次达不到双方预想的标准，地方政府将会为民资联合体提供补贴。同时，地方政府还为民资提供了一个更加灵活的退出方案，民资不用真等到30年特许经营到期后，才能交易转让手中的股权，从而实现退出。

据业内人士推测，在杭台高铁这个项目中，以复星为代表的民资联合体还会获得地方政府提供的税收优惠，一些高铁站附近的土地资源也有可能会被置换到项目公司中。

台州市发改委主任颜士平回忆：推进杭台高铁的过程中，最主要障碍是，在某些环节，PPP项目难以享受传统国铁的同等政策待遇。省市两级负责人多次跑省进京，为“民资入铁”进一步扫除身份藩篱。比如，在隧道矿产资源利用上，通过努力，2019年浙江省发改委出具《复函》明确PPP项目享受“同等政策待遇”。

复星的经济账

杭台高铁作为中国首条民资控股高铁，对于成功“入铁”的民资，外界自然关心民企这笔投资如何盈利。

目前，中国大部分高铁都处于亏损状态，少数高铁如京沪高铁，实现了不错的盈利。即便是在2020年疫情期间，京沪高铁也收获了32.29亿元的利润。

在经济学者看来，京沪高铁的盈利有其特殊性，这条高铁线路连接的是中国最发达的两个城市，沿途经过人口稠密及经济发达地区，是其他高铁线路无法比拟的。

从具体持股比例看，杭台高铁项目的民企联合体持有杭台铁路有限公司51%的股份，股权穿透后的实控人为复星国际有限公司。其余股份中，国铁集团占15%，浙江交投占股13.6%，绍兴交投占10.2%，台州铁投占10.2%。

在中国高铁大半亏损的情况下，复星国际为何要投资高铁？在杭台高铁这个项目中，复星国际算的是一本怎样的经济账？

按照复星基础设施产业发展集团CEO、杭台铁路有限公司董事长方建宏的说法，民营企业以项目公司为平台，履行出资者责任，主要收入来源是客票收入和线路使用费清算，与其他国有合资高铁待遇相同，不同之处主要是杭台高铁这个项目在铁路投融资体制方面进行了改革和创新。

而PPP本身的回报方式除了使用者付费之外，很多依赖于财政补贴。杭台高铁项目经过测算，民营联合体能获得长期稳定的收入，不过回报率并不高。其中收入包括线路使用费、接触方使用费、广告等，另外还有政府的补贴，后者已经在招标中明确规定。

“当然，这笔账不能简单地这么算。”方建宏说。

理由是，高铁本身的投资回报率可能不高，但对于产业涉及物流、健康、地产、商业、互联网等多个领域的复星集团来说，投资并控股杭台高铁是其“轨道交通+产业”长期稳定的资产配置方式。

值得注意的是，虽然复星集团在高铁运营上不是主导，但把握了商业广告的机会。2021年8月31日，杭台铁路商业广告招商推介会复星内部专场在上海举行，对车站内商业广告位进行招商。招商信息显示，杭台高铁8个车站中，共有出发层候车大厅商铺93个、规划面积8435平米，到达层商业面积38200平米，站内媒体广告点位数599个，站内媒体广告面积5837平米。

杭台高铁还将为复星集团带来巨大的产业价值，复星集团可以利用这条铁路线路植入自身产业，比如大旅游、大健康等。据了解，在与当地政府的交涉中，复星集团未来还将会优先参与沿线土地的开发。

投资并控股杭台高铁，对于复星集团来说，除了日常运营和周边开发带来的收入，回报来源将是多方位的，复星将通过投资一条高铁铁路参与到整个高铁产业链的投资中，比如对产业链上下游企业进行股权投资就将带来资本市场收益。

“把杭台高铁PPP模式应用到其他重大基础设施建设上，这是民营企业最期待的。”方建宏说。

多数经济学者认为，中国的铁路改革目前已经取得了很大成绩，资本运作层面，已经有了大秦铁路、广深铁路、京沪高铁、中铁特货等上市公司；建设运营方面，放开了地方铁路的建设，允许地方自主运营；票价方面，高铁已实现市场化浮动票价。

在杭台高铁开通前，国铁集团同时拥有所有高速铁路的控股权和运营权。杭台铁路项目部分改变了这一局面，民营资本取得了高铁的控股权，但铁路运营权仍归国铁集团所有。未来是否有可能出现由民营资本运营的铁路，实现路网和运营层面的改革，《企业观察报》将予以持续观察。