如何评价国企改革三年行动成效

2022年是国企改革三年行动的收官之年。三年来，从央企到地方国企，即便面对艰巨繁重的疫情防控和生产经营任务，也一直在努力地将深化体制机制改革工作向前推进。笔者基于管理咨询视角，总结分析一下国企改革三年行动都采取了哪些重点举措，监管机构或企业集团都从哪些指标对国企改革三年行动成效进行了评价，并对国企改革三年行动成效和今后国企改革努力方向进行了思考。

国企改革三年行动重点任务

要评价国企改革三年行动成效如何，首先要回顾最初制定了哪些重点任务。2020年6月底，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，明确此后三年是国企改革关键阶段。从行动方案来看，国企改革三年行动是落实改革顶层设计的具体“施工图”，聚焦八个方面重点任务。

·要完善中国特色现代企业制度，形成科学有效的公司治理机制。

·推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率。

·积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展。

·要激发国有企业的活力，健全市场化经营机制，加大正向激励力度，由此提高效率。

·形成以管资本为主的国有资产监管体制，着力从监管理念、监管重点、监管方式监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性。

·推动国有企业公平参与市场竞争，强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境。

·推动一系列国企改革专项行动落实落地。

·加强国有企业党的领导党的建设，推动党建工作与企业的生产经营深度融合。

解析国企改革三年行动重点举措

中国特色现代企业制度建设、国有经济布局优化和结构调整、积极稳妥推进混合所有制改革、健全市场化经营机制、加强党的领导党的建设这五项重点任务是改革的重中之重，也被其他众多国企列入改革三年行动计划。

中央企业改革三年实施方案重点改革举措包括：

·加强中国特色现代企业制度建设。具体包括：推动党的领导融入公司治理制度化、程序化、规范化；加强董事会建设，提升董事会履职行权能力；发挥经营层的经营管理作用，谋经营、抓落实、强管理；优化公司治理制度体系建设。

·优化产业布局结构。具体包括：提升核心主业竞争力，优化产业链、供应链；布局新兴产业，培育战略性业务；加强技术攻关，提升自主创新能力；清理低效无效资产、解决历史遗留问题。

·深化混合所有制改革。具体包括：分层、分类推进子企业混改，并加强过程监督；合理设计股权机构，引入战略投资者；支持试点子企业开展员工持股；推动子企业混改后转换经营机制。

·健全市场经营机制。具体包括：完善分层分类授权经营体系；全面推行任期制与契约化管理，建立职业经理人制度；完善中长期激励机制。

·加强党的领导和党的建设。具体包括：加强党建与生产经营工作相融合；加强领导班子和人才队伍建设；进一步落实“三个区分开来”；加强廉政建设。

地方国有企业改革三年实施方案重点改革举措包括：

·完善现代企业制度。具体包括：把党的领导融入公司治理；加强董事会专门委员会建设，落实董事会职权；保障经理层依法行权履职。

·健全完善市场化经营机制。具体包括：推进市场导向的选人用人机制；优化价值导向的激励约束机制。

·有序推进子企业混合所有制改革。具体包括：支持具备条件的下属企业制订一企一策方案，先试点，再逐步推广；支持已完成混改的企业在三项制度改革上率先取得突破。

·推进企业布局优化与产业结构调整。具体包括：聚焦主责主业；完善创新机制，提升自主创新能力；推进企业提质增效，清理不具优势的非主营业务和低效无效资产。

·加强党的领导和党的建设。具体包括：完善和落实全面从严治党主体责任制度；加强企业经营管理人才队伍建设；推动党建工作与生产经营深度融合，将党的政治优势转化为企业发展优势。

如何评估国企改革三年行动成效

收官之年，许多国资监管机构和企业集团要求监管（子）企业对改革三年行动成效进行自评估。该如何评估？以某地国资监管机构为例，一方面从各家国企最初制订的改革三年行动实施方案以及工作台账完成情况来评估三年行动成效，另一方面针对各项重点改革任务制定了较为详细的量化评估指标。

国企改革三年行动成效评估量化指标如下：

完善中国特色现代企业制度方面

·建立董事会子企业户数

·外部董事过半子企业户数

·制定党组织前置研究讨论重大经营管理事项清单子企业户数

·落实董事会职权企业户数等

推进国有经济布局优化和结构调整

·子企业开展战略性重组次数

·子企业开展专业化整合次数

·子企业建立创新平台数量

·清理不具发展潜力的非主营业务和低效无效资产的企业户数

·处置“僵尸企业”户数

·亏损子企业治理户数

·子企业“三供一业”分离移交户数

·子企业厂办大集体改革人员安置数量占比

·子企业退休人员社会化管理已完成人数占比

健全市场化经营机制

·开展混合所有制改革子企业户数

·国有股东及一致行动人持股比例高于50%的混改子企业户数

·混改子企业非国有资本持股比例合计超过1/3的户数

推进国有经济布局优化和结构调整

·制定经理层成员任期制和契约化管理制度的子企业户数

·与经理层成员签订了有关合同或契约的子企业户数

·制定职业经理人管理制度的子企业户数

·开展职业经理人选聘工作的子企业户数

·开展管理人员竞争上岗的子企业户数

·开展管理人员末等调整或不胜任退出的子企业户数

·实行全员绩效考核的子企业户数

·实施中长期激励的子企业户数

加强党的领导党的建设

·建立第一议题制度的子企业户数

·建立跟进督办制度的子企业户数

·开展党建工作责任制考核子企业户数

·制定尽职合规免责事项清单子企业户数

国企改革三年行动成效与努力方向

（一）关于完善中国特色现代企业制度

公司治理是企业发展的基石，完善中国特色现代企业制度是提高企业运营效率、增强企业竞争力的重要手段。相比混合所有制改革等改革举措，公司治理制度体系建设受外界不确定因素影响更小、适用性更广，更容易见成效，因此成为众多国企改革三年行动的重点任务。

1.改革成效

一是越来越多的国企开始重视顶层设计，从公司治理机构设置来看，董事会专门委员会建设被提上议事日程。

二是越来越多的国企开始增加外部董事数量，集团总部开始重视专职外部董事建设工作。

三是党组织在公司治理中的作用越来越受重视，许多国企开始修订公司章程、党组织议事规则、“三重一大”决策事项权责清单等公司治理制度，党组织作为一个重要的公司治理主体，被写入公司章程，并通过制度明确了党组织决策事项与前置研究讨论重大经营管理事项。

四是随着股东增派外部董事，增设董事会专门委员会，许多企业董事会职权得以进一步落实。

2.努力方向

董事会是公司治理的核心，加强董事会建设依然任重道远。可以考虑从以下方向重点着手落实董事会职权：加强专职外部董事建设，优化董事会组成结构；建强配齐董事会专门委员会，充分发挥专门委员会对董事会的支撑作用；完善董事会议事规则，细化董事会专门委员会工作细则，明确董事会专门委员会应对董事会议题进行审核把关。

（二）关于推进国有经济布局优化和结构调整

深化供给侧结构性改革，推进集团内外部业务整合，有利于盘活企业现有资源，发挥“1+1>2”的成效。同时，清理退出不具备优势非主营业务和低效无效资产，完成剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题，对于国企改革来说，应该是首要任务，先“止血”，再“造血”。

1.改革成效

一是许多国企开始梳理、整合内部资源，在同一业务板块内合并同类项。越来越多的企业集团将内部业务整合，作为引入外部投资者、实施混合所有制改革、力争未来上市的第一步。

二是国有科技型企业打响关键核心技术攻坚战。通过体制机制改革激发人才创新活力，并重点建平台、抓载体，加强企业与企业，企业与高校、院所沟通合作。

三是国企解决各类历史遗留问题取得了较大进展。许多国企从集团层面为子企业清理无效资产、治理亏损企业、厂办大集体改革等历史遗留问题解决提供了资金等支持。

2.努力方向

毋庸置疑，战略性重组与专业化整合，对于推进国有经济布局优化和结构调整意义重大，能够有效避免集团内企业之间的无序竞争，较好地提升产业集中度。但由于重组涉及方方面面的利益，尤其是需要考虑各家企业重组后机构设置、领导人员安置等问题，被重组企业往往改革内在动力不足。重组更多的时候需要集团自上而下系统规划，主要领导挂图作战，才能顺利推进。

（三）关于积极稳妥深化混合所有制改革

混合所有制改革能够有效促进了企业经营机制的转换，以混促改，有利于发挥非国有股东的积极作用、推动企业完善公司治理、深化三项制度改革、健全中长期激励机制，进而加快企业市场化发展。随着混改企业的不断增多，混改在激发企业活力、提高发展质量和效益等方面的效果也正在逐步显现。

1.改革成效

一是越来越多的国企实现了在本级层面混合所有制改革，且主要通过增资扩股、出资新设等增量方式实施混改，有效放大了国有资本功能。

二是国企实施混合所有制改革的过程中，更多地引进了对企业发展有着战略意义、能够形成战略协同的战略投资者，而非财务投资者。

三是混改企业国有股东释放股权的意愿越来越强，从最初要求混改后保持绝对控股地位，到如今很多国有股东开始能够接受保留相对控股地位，从而能够让外部投资者参与到公司治理中来，进一步健全混改后企业公司治理结构。

四是许多国企在开展混合所有制改革工作的过程中，同步考虑实施员工持股、股权激励，有效地激发了核心经营管理团队以及骨干员工的积极性，进一步放大了混改的效果。

2.努力方向

混改既要“混资本”，又要“改机制”，混改企业的国有股东应该探索如何对混改后的企业实施差异化的管控，更好地激发混改企业内在动力与经营活力；混改企业自身，也应该借此契机，进一步规范企业内部管理，建立市场化的运营机制，提升企业市场竞争力。

（四）关于健全市场化经营机制

健全市场化经营机制是国企能够摆脱资源优势、真正走向市场的必由之路。健全市场化经营机制要求国企的资源配置按市场规则进行，生产要素和产品的获取、交易都由市场提供和决定，能够实现优胜劣汰、自主经营，建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的“三能机制”。

1.改革成效

一是国企用工方式越来越规范。过去许多国企用工方式错综复杂，劳务派遣人员占比严重超标，同工不同酬，近年来这一现象得到了明显改善。

二是经理层成员任期制和契约化管理在越来越多的国企得以推广。许多国企实现了董事会授权董事长与经理层成员签订岗位聘任协议和经营业绩责任书，依法依规建立契约关系，明确任期期限、岗位职责、权利义务、业绩目标、薪酬待遇、退出规定、责任追究等内容。

三是一些具备条件的国企开始探索市场化选聘职业经理人。一方面，相比经理层成员任期制和契约化管理，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则进行职业经理人的选聘和管理对企业实施条件要求更高；另一方面，一些先行先试，已经推行职业经理人制度的企业，也体现了优秀经营管理人才对企业发展的促进作用。

四是越来越多的企业开始采用管理人员竞聘上岗这一方式。许多国企通过竞聘上岗，拓宽了选人用人渠道，实现了人岗相适，同时也增强了国企管理人员的危机感，激发了管理人员干事动力。

五是一些国企尤其是国有科技型企业开展实施中长期激励。员工持股、股权激励、岗位分红、项目收益分红、超额利润分享、项目跟投等各种中长期激励方式开始在越来越多的符合相关政策条件的国企中得以实施。

2.努力方向

许多中长期激励方式由于不受本企业工资总额限制，有助于企业优化员工薪酬结构，提升薪酬竞争力，是吸引和留住人才的有效方式。但中长期激励模式的选择，需要企业在研究现有国资国企改革政策基础上，结合企业实际情况来匹配实施。而目前，还有很多国企对中长期激励的概念、政策、具体操作不甚了解，未能充分利用相关“政策包”和“工具箱”，来有效构建自身的激励与约束机制。

（五）关于加强党的领导党的建设

加强党的领导党的建设对于国企来说至关重要。在加强国企党建相关政策文件陆续出台的背景下，党对国有企业的全面领导，在制度上有规定、程序上有保障、实践中有落实，逐渐实现了组织化、制度化、具体化。

1.改革成效

一是许多国企近年来开始修订公司章程、党组织议事规则等公司治理类文件。逐渐厘清了党组织的决策权限和边界，明确了党组织作为重要公司治理主体的法定地位，以及在重大事项中的决策权、把关权、监督权。

二是逐渐将党管干部制度化、具体化。通过制度体系建设，明确了党组织对干部事项的领导权和决策权。

三是越来越多的企业开始建立党建工作考核机制。通过探索党建工作考核结果运用的有效方法和模式，将党建考核从“软指标”变成“硬约束”。

四是一些企业开始建立容错纠错机制。通过贯彻“三个区分开来”，建立完善容错纠错机制，探索在不越红线的前提下，充分调动干部改革创新、干事创业的积极性，营造敢于担当、宽容失误的良好环境。

五是通过党建加强了廉洁风险防控。许多企业将风险管理方法运用于反腐倡廉工作，将廉洁风险防范责任落实到具体人员和岗位，针对经营管理中的重要环节强化廉洁风险防控措施。

2.努力方向

一些国企在加强党的领导党的建设过程中，容易走极端。有的企业把党建工作形式化，从制度文件上看充分发挥了党的领导和把关作用，而从实际操作中党组织只是配合走过场；有的企业则是把党组织职权无限放大化，党组织不仅要决策党建、干部管理、廉洁风险防控、企业文化等相关事项，前置研究讨论“三重一大”事项，还将一些重大经营管理事项交由党组织来决策。如何界定党组织在公司治理中的定位，摆正党组织在企业经营发展中的位置是加强党的领导党的建设的关键。

（作者为求是咨询合伙人、副总经理）