用足用好一揽子增量政策 推动国企高质量发展
最近，国家出台了一揽子增量政策。9月24日“一行一局一会”召开的新闻发布会推出降准降息，降低存量房贷利率、加快房地产去库存、缓解房企流动性压力、创设“证券基金保险公司互换便利”“专项再贷款”、鼓励并购重组等政策。9月26日中共中央政治局会议提出政策要加力加量，促进房地产止跌回稳、大力提振资本市场、完善养老产业等。9月29日国务院常务会议部署加快“十四五”规划102项重大工程实施的有关举措。10月12日财政部召开的新闻发布会宣布增量政策，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具支持推动房地产市场止跌回稳，提升举债空间和赤字率等。国有企业要用足用好这一揽子增量政策加快高质量发展，持续推动国资国企做强做优做大，更好发挥国有经济战略支撑作用，在全面推进中国式现代化进程中发挥不可替代的重要作用。
一揽子增量政策出台的 背景和核心内容
近年来我国在新基建、新能源、新质生产力等领域取得长足发展，占据世界领先地位，同时在控房价、去杠杆、清理地方债务等方面取得积极成效，化解了地产泡沫和金融风险，以极大的决心和勇气解决了很多长期难以解决的历史难题，为可持续高质量发展打下坚实基础。但与此同时，近几年我国也面临复杂严峻的内外部挑战。三驾马车中主要靠出口，消费和投资代表的内需基本零增长；PPI连续20多个月负增长，面临通缩-债务循环陷阱；企业不敢投资，居民预防式储蓄；土地财政坍塌、地方非税收入飙升，大量拖欠企业工程款；股市、楼市等持续大幅下跌，居民资产严重缩水；裁员降薪潮导致整个社会充满焦虑。随着房地产泡沫明显去化、金融杠杆大幅下降、美联储开启降息周期等，为财政货币政策的调整提供了有利条件，当前是推出大规模经济刺激措施、提振市场信心措施的关键时间窗口。
（一）促进房地产市场止跌回稳。房地产产业链条长、涉及面广，对国民经济具有重要影响。经相关测算，房地产及相关行业占我国经济总量的比重达13—14%左右。中央持续防范化解房地产风险，稳定市场预期。9月24日，中国人民银行在国新办发布会上宣布降低存量房贷利率，预计平均降幅在0.5个百分点左右，还宣布将全国层面的二套房贷款最低首付比例由当前的25%下调到15%。截至6月末，存量房贷规模为37.8万亿元，银行下调存量房贷利率，预计惠及5000万户家庭、1.5亿人口，平均每年减少家庭的利息支出1500亿元，这有助于促进扩大消费和投资，维护房地产市场平稳健康发展。优化保障性住房再贷款政策，曾在5月17日央行宣布拟设立3000亿元保障性住房再贷款，收购已建成未出售商品房，用作保障性住房，央行按照贷款本金60%发放再贷款，这次提高到100%，利于增强对银行和收购主体的市场化激励、加快推动商品房去库存。
9月29日，央行会同金融监管总局一口气出台四项金融支持房地产政策《中国人民银行公告〔2024〕第11号》《中国人民银行 国家金融监督管理总局关于优化个人住房贷款最低首付款比例政策的通知》《中国人民银行办公厅关于优化保障性住房再贷款有关要求的通知》《中国人民银行 国家金融监督管理总局关于延长部分房地产金融政策期限的通知》。另，市场利率定价自律机制当日发布《关于批量调整存量房贷利率的倡议》；工农中建等各大商业银行纷纷发布公告调降存量房贷利率。9月29日住建部党组传达学习中央政治局会议精神会议强调：全力促进房地产市场止跌回稳；支持城市特别是一线城市用好房地产市场调控自主权，因城施策调整住房限购政策；要对商品房建设严控增量、优化存量、提高质量，发挥城市房地产融资协调机制作用，加大项目“白名单”贷款审批投放力度，满足房地产项目合理融资需求；加快推进城中村、城市危旧房和城镇老旧小区改造，加强城市地下管线更新改造。
我国一线城市放松限购拉开序幕，广州、深圳、上海等发布新政。广州官宣，全面放开新购，即本市户籍、非户籍居民家庭和单身人士在全市范围内购买住房的，不再审核购房资格，不再限制购房套数。深圳官宣，非本市户籍居民家庭及成年单身人士在福田、罗湖、南山等核心区限购1套住房，需提供购房之日前1年在本市连续缴纳个人所得税或社会保险证明，其他地区无需提供个人所得税或社会保险证明。上海官宣：对非本市户籍居民家庭以及单身人士购买外环外住房的，购房所需缴纳社会保险或个人所得税的年限，调整为购房之日前连续缴纳满1年及以上；降低存量房贷利率；降低二套房首付比至15%；将个人对外销售住房增值税征免年限从5年调整为2年。北京再度优化限购政策，提出缩短非京籍家庭购房所需缴纳社保或个税年限，其中，购买五环内住房的非京籍家庭，社保或个税缴纳年限由5年调减为3年；连续缴纳社保或个税满2年及以上即可购买五环外住房；取消普宅和非普认定标准。
（二）努力提振资本市场信心。资本市场是资金输入实体经济的关键渠道，活跃资本市场能够提高市场配置效率，促进新质生产力的发展，及提高我国经济金融的国际竞争力等。当前，我国十分重视发展新质生产力，打造原创技术策源地，实现高水平科技自立自强。然而，对于科创企业，一般具有较高技术壁垒，并且没有足够的动机向银行详细披露其研发信息；研发结果存在较大的不确定性，现金流和盈利不稳定；并且其核心资本为人力资本和知识产权，难以有效定价并作为抵押。因此，科创企业发展需要资本市场为其提供畅通的直接投融资渠道，直接融资具有独特的风险共担和利益共享机制，与科技创新企业的风险性和不确定性等特性具备天然的适配性，是科创企业融资的重要手段；更综合地考虑其经营模式、技术优势等非财务指标，从而或能更便利快捷地获取其发展所需的资金。中央政治局会议强调，要努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市，打通社保、保险、理财等资金入市堵点。要支持上市公司并购重组，稳步推进公募基金改革，研究出台保护中小投资者的政策措施。
提振股市信心，推出有力政策。一是证券、基金、保险公司互换便利。方式上，机构使用他们持有的债券、股票ETF、沪深300成分股等资产作为抵押，从中央银行换入国债、央行票据等高流动性资产，获取的资金只能用于投资股票市场。力度上，首期操作规模5000亿元，后续可视情况扩大规模至1-1.5万亿。二是股票回购、增持再贷款。方式上，商业银行向上市公司和主要股东提供贷款，用于回购和增持上市公司股票。力度上，中央银行将向商业银行发放再贷款，提供的资金支持比例是100%，再贷款利率是1.75%，商业银行对客户发放的贷款利率在2.25%左右，属于较低的利率水平。首期操作规模3000亿元，后续可视情况扩大规模至0.6-0.9万亿。证监会将会同有关方面，进一步支持中央汇金公司加大增持力度、扩大投资范围的有关安排，推动包括中央汇金公司在内的各类中长期资金投资股市”“平准基金正在研究”。
证监会9月24日印发《关于深化上市公司并购重组市场改革的意见》。一是支持上市公司向新质生产力方向转型升级。积极支持上市公司围绕战略性新兴产业、未来产业等进行并购重组，包括开展基于转型升级等目标的跨行业并购、有助于补链强链和提升关键技术水平的未盈利资产收购，以及支持“两创”板块公司并购产业链上下游资产等，引导更多资源要素向新质生产力方向聚集。二是鼓励上市公司加强产业整合。助力传统行业通过重组合理提升产业集中度，提升资源配置效率。通过锁定期“反向挂钩”等安排，鼓励私募投资基金积极参与并购重组。三是进一步提高监管包容度。四是提升重组市场交易效率。支持上市公司根据交易安排，分期发行股份和可转债等支付工具、分期支付交易对价、分期配套融资，以提高交易灵活性和资金使用效率。大幅简化审核流程、缩短审核时限、提高重组效率。五是提升中介机构服务水平。六是依法加强监管。还就《上市公司监管指引第10号——市值管理（征求意见稿）》公开征求意见。要求上市公司以提高上市公司质量为基础，提升经营效率和盈利能力，并结合实际情况依法合规运用并购重组、股权激励、现金分红、投资者关系管理、信息披露、股份回购等方式，推动上市公司投资价值提升，并对主要指数成份股公司披露市值管理制度、长期破净公司披露估值提升计划等作出专门要求。
（三）激发创新发展内在动力。这次中央政治局会议高度肯定“解放思想、先行先试”的改革精神，要求整治形式主义，为基层减负。强调要树好选人用人风向标，认真落实“三个区分开来”，为担当者担当、为干事者撑腰，把从严监督管理和鼓励担当作为高度统一起来，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，大胆容错，勇于纠错，推动各部门勇于担当作为，激发广大党员干部的积极性、主动性和创造性。
企业兴则国家兴，企业强则国家强。国有企业大多处在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的重要力量。全国国资系统监管企业资产总额从2012年的71.4万亿元增长到2023年的317.1万亿元，利润总额从2012年的2.0万亿元增长到2023年的4.5万亿元，规模实力和质量效益明显提升。必须健全国有企业推进原始创新制度安排。发挥新型举国体制优势，支持国有企业更大范围、更高层次、更深程度融入国家创新体系，推动国有企业真正成为原创技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的重要主体。建立多元化资金投入机制，建立企业研发准备金制度，鼓励开展高风险、高价值基础研究，当好“三个资本”。优化创新生态，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，灵活开展股权分红等多种形式中长期激励，加快推进科技成果赋权改革，大力弘扬优秀企业家精神和科学家精神，对科技创新活动给予足够包容支持，进一步完善合规免责机制，落实“三个区分开来”。
许多地方在落实“三个区分开来”方面积极探路。早在2022年，安徽就曾印发《支持风险投资创业投资高质量发展的若干措施》，提出合理设定风投创投子基金投资风险容忍度，按照天使投资基金、风险投资基金最高分别为80%和40%的投资损失允许率，对子基金整体收益进行绩效评价、审计评估。成都高新区的“资助一种子一天使一创投一产投一并购”全生命周期投资基金运营体系，针对种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金设置了从80%到30%的容亏率，市场化基金的容亏率设置为20%。湖北提出省政府投资引导基金对省内科创天使类投资损失容忍率提高至50%，不对单个项目盈亏和短期收益进行考核；《武汉市人民政府关于推进产业基金高质量发展加快现代化产业体系建设的实施意见》提出，在投资决策程序完善的前提下，参股基金中，主投我市种子期、初创期阶段的亏损，容忍率可达60%。四川200亿母基金公告称，分类设定基金投资损失容忍度、企业（项目）亏损率指标，对成果转化类基金，损失容忍度达60%。《佛山市南海区蓝海科创天使投资基金管理办法（第六次征求意见稿）》提出，为基金建立风险容忍机制，原则上对单个项目的亏损或单个年度亏损，不作为对基金运营情况的负面评价，允许基金出现最高不超过80%的亏损，一举刷新国资容亏率纪录。
国企用好用足 一揽子增量政策的思路
（一）坚持干字当头，着力推动项目建设提速增效。进一步发挥好国资国企“主力军”作用，全力推动重大项目放量提高、开工提前、进度提速，全力冲刺四季度，努力完成全年目标，为经济增长多挑大梁、多作贡献。
一是落实房地产相关政策。城投类集团、房地产集团要用足用好国家房地产新政策，加快推进城中村、城市危旧房和城镇老旧小区改造，加强城市地下管线更新改造，推进城市更新。充分利用保障性住房再贷款政策，推进存量房收购工作，在我市加快推动商品房去库存中展现国资担当。
二是壮大国企基金矩阵。进一步加强国企基金投资运营和合规风控研究，充分释放基金杠杆放大效用和对社会资本的引领作用。发展壮大“国改基金+区域基金+行业基金”国资国企基金矩阵，加大对战略性新兴产业和未来产业项目布局力度。
三是大力提升资产证券化水平。国企要围绕重点领域存量优质资产挖潜增效，加快培育孵化一批权属清晰、收益稳定、特色突出的优质基础设施项目，以ABS、CMBS、REITs等工具盘活资产，增强金融市场资本运作意识和能力。
四是加快新质生产力培育。加快建立研投一体、规划先行的产业布局机制，提升国企产业发展研判和投资能力。加快推进新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，促进老旧设备淘汰、先进设备应用、工艺流程优化，推动技术升级、产能优化、结构调整、创新变革，实现制造业高端化、智能化、绿色化发展目标。坚持两端发力、两轮驱动，着力构建现代化产业体系，推动传统产业升链、优势产业延链、新兴产业建链、短板产业补链。
五是加大项目谋划和开工力度。各国企要围绕国家或地方重大发展战略积极谋划重大投资项目，储备一批、开工一批、竣工一批重大项目。
（二）坚持改字开路，着力提升企业发展动力活力
一是建立完善公司治理体系。结合新公司法实施，更加注重发挥公司章程作用，进一步减少行政化监管方式，切实夯实企业治理根基。加强集团董事会建设，加快完善战略与投资委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会，适时设立提名委员会和其他专门委员会。合理确定股东会、董事会、经理层权力清单，充分发挥董事会决策作用和经理层自主经营作用。加强子公司董事会建设，完善外部董事选聘和管理制度，加快建立外部董事专家库，探索专职董事制度，做实子企业董事会“外大于内”。
二是大力实施人才强企战略。重新编制高层次紧缺型人才需求目录，调整相应的考核指标，结合各级引才工程，实现精准引才、柔性引智。试行人才举荐奖励制度，加强企业人力资源全链条全周期管理。
三是完善市场化经营机制。围绕内部人力资源市场、博士后工作站、宽带薪酬机制等改革项目，实施“三项制度”改革攻坚。全面开展管理人员常态化竞聘上岗，强有力推行末等调整和不胜任退出等机制。全面推行经理层任期制与契约化管理，积极推进“H”型发展通道，在关键岗位、核心技术领域试点设立首席专家、首席工程师、首席技师岗位。健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”，激励开拓进取、干事创业。
四是完善考核评价体系。加快建立履行战略使命评价制度。根据企业功能定位、行业特点、承担的重大任务等情况，推动“一业一策”“一企一策”精准考核，更加科学地衡量企业的经营效率和综合贡献，完善工资总额动态管理。
五是提高国资监管水平。聚焦系统观念、底线思维，强化与市有关部门的战略协同，完善管理监督体制机制，既“放得活”又“管得住”，创造更加公平、更有活力的国企经营发展环境。积极推进全面预算管理，加快推进企业合规管理体系建设全覆盖，紧盯“关键少数”、“三重一大”、招投标等重点领域，组织开展国有企业虚假贸易、问题合同、违规担保问题专项治理。迭代升级国资国企一体化数字平台，坚持国资侧、国企侧同向发力，进一步完善“数据一键获取、监督一屏总览、管控一贯到底”的高水平在线监管。
（三）坚持实字托底，着力用好并购重组实招妙招
一是强化市场化并购。充分利用国家鼓励并购重组的机遇，以国有资本投资运营公司为平台，以国改基金等国有企业基金为手段，加大市场并购力度。
二是强化专业化整合。聚焦问题导向、效果导向，答好增强核心竞争力的“改革卷”，更加聚焦主责主业，推进企业间进一步整合，建立“强而优”“专而精”一流企业培育库，持续推进“双百”“科改”行动，以改革创新为高质量发展蓄势赋能。
三是强化市值管理。加强对控股参股上市公司的市值管理，积极应用国家这轮提振资本市场的举措，向银行申请相关低息贷款，用于回购和增持上市公司股票，提升和稳定股价。依法合规运用并购重组、股权激励、现金分红、投资者关系管理、信息披露、股份回购等方式，推动上市公司投资价值提升。
四是强化协同联动。深化央省地国企合作，持续打造央省地国企高效化创新驱动、产业带动集群化、国企资源流动合作样板。推进市县联动协同合作，坚持以市场化为导向，探索打破国资国企市县分级监管的行政壁垒，试点实践市级控股建设统一平台、县市区设子公司的“市县联动”模式。促进国企民企融合发展，发挥国有经济战略性引领支撑与民营经济市场化效率效能的综合优势，深化与民企在资本链、产业链、供应链、创新链上合作，实现产业互动、资源共享。
（作者系宁波国有资本研究院有限公司副院长）