江苏国资监管创新实施外派财务监督专员制度 不断提升监管关键性独立性时效性的实践与探索
2022年10月以来，江苏省国资委根据省委、省政府决策部署，推动施行省属企业外派财务监督专员制度，先后两批选聘11名外派财务监督专员派驻13户省属企业重点围绕财务领域实施嵌入式监督，两年来已经形成较为成熟的监管模式。省属企业外派财务监督专员“零时差”知悉企业重大事项，起到“探头”“桥梁”“参谋”三重作用，发现问题及时向出资人机构报告，通过监管联动有效增强国资监管工作实效。
一、制度基本释义
在中国特色现代企业制度框架下，立足于现有的国有企业董事会人员配备制度设计，由省国资委选拔符合相关资格条件的专职外部董事派驻省属企业任外派财务监督专员，同时按照规定程序推荐担任董事会审计与风控委员会主任。
外派财务监督专员制度聚焦关键性，紧紧围绕“财务管理是企业管理中心、资金管理是财务管理核心”定位，专员履行监督职责，不干预企业正常经营活动，重点围绕企业发展大方向、防止出现“大窟窿”两个方面，不求面面俱到；体现独立性，专员由出资人机构委派，人事薪酬等关系均不在派驻企业，且叠加专职外部董事职务，在董事会及专委会上能够独立、客观、审慎地发表明确意见；注重时效性，实施驻场监督，嵌入企业内部流程，“零时差”知悉并报告企业重大事项。
二、背景情况
2022年4月，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面加强国有企业监管的意见》，从完善事前监管制度、注重事中跟踪监控、严格事后监督问责等方面，对构建出资人机构全链条全过程监管体系提出了多项制度举措。其中，在省属企业施行外派财务监督专员制度是文件中最为关键、最为核心、最具亮点的制度创新。实施该项制度主要有三个方面的背景。
一是推进国企改革有要求。国企改革三年行动方案聚焦的八个方面的重点任务中，明确要求“着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性”。国企改革深化提升行动方案中也明确提出“推动国资监管与公司治理更好衔接，国资监管更加健全更广覆盖”“提级各级国资监管水平”等要求。建立外派财务监督专员制度，实现了出资人机构对企业重大财务事项的驻场监督，进一步完善了监管制度体系，对落实相关要求、织密扎牢监管制度笼子具有重要意义。
二是加强国资监管需抓手。前些年，国有企业腐败案件呈多发态势，反映出企业经营管理粗放、内控机制虚化以及外部监管体制机制不够完善、监督检查不够到位等问题仍一定程度存在。上一轮机构改革外派监事会取消后，国资监管缺少有力有效的抓手。外派财务监督专员作为出资人在企业的延伸，通过制度安排和流程设计，被赋予知情权、报告权、监督权、专项检查权，对企业会计信息质量及投融资、预决算、资产处置、资本运营、大额资金使用等事项进行过程监督，为有效防范风险提供了新抓手。
三是强化外部监督有需求。外派财务监督专员的制度设计契合外部监督创新需要，立足于中国特色现代国有企业中“外大于内”的董事会结构、出资人机构委派外部董事、设置外部董事占多数的审计与风控委员会等制度框架，选拔具有财务专长和经营管理能力的企业中层正职（相当于正处级）及以上人员担任外派财务监督专员，安排专职外部董事、外派财务监督专员、董事会审计与风控委员会主任三位一体履职。外派财务监督专员制度不改变现行监督监管部门职责分工、不改变现行干部管理体制、不增加派驻企业的编制和费用，通过创新机制和完善制度加强外部监督的专业性。
三、主要做法
按照省属企业外派财务监督专员角色定位上“三位一体”、履行职责上依规授权、管理监督上集中统一、人选来源上梯次配备、组织实施上稳妥有序等原则，扎实抓好文件体系建设、专员队伍建设、工作机制建设等工作，确保专员制度落地见效，进而持续摸索积累有关工作经验。
（一）着眼制度创新抓好文件体系建设
在制度设计上，坚持于法周延、于事简便的原则，重点做好“三个结合”。注重制度创新和制度衔接相结合。紧扣外派财务监督专员的岗位特点、身份性质、职责定位等，在具体条款上有针对性地进行探索创新。同时，考虑到外派财务监督专员和专职外部董事两个岗位为一体，所设计的制度各项规定与企业领导人员管理、外部董事管理有关规定相互衔接。注重强化监管和队伍建设相结合。一方面，通过外派财务监督专员的驻场监督，全面了解掌握企业财务经营情况，充分发挥他们的专业特长，进一步加强出资人监管。另一方面，将外派财务监督专员作为培养锻炼国资监管专业干部的重要平台，可以为选配省属企业领导班子成员拓宽来源。注重细化内容和确定原则相结合。深入分析外派财务监督专员从选聘到退出过程中可能出现的各种情形。对有必要具体明确的内容，在制度实施过程中切实做到可定义、可量化、可操作；对需要动态调整或者安排不宜具体的内容，只做原则性规定，给今后的探索预留了空间。
当前，江苏省国资委按照上述原则已逐步出台相关制度文件，形成选、管、用、退全链条“1+N”政策体系。其中，“1”是指《省属企业外派财务监督专员管理暂行办法》，“N”中包含《省属企业外派财务监督专员薪酬管理办法（试行）》《省属企业外派财务监督专员履职报告工作规则》《关于委机关支撑保障省属企业外派财务监督专员履职的通知》《省属企业外派财务监督专员履职指引（试行）》等7个配套文件。其中文件体系的核心——《省属企业外派财务监督专员管理暂行办法》共9章，包括总则、任职条件、选拔任用、职责和权利、管理监督、考核与薪酬、退出岗位、服务保障、附则等内容，明确了外派财务监督专员制度的总原则和大方向。
（二）着眼选优配强抓好专员队伍建设
注重选优和配强并重，持续抓好专员队伍建设。专业和经历上，要求外派财务监督专员具有累计10年以上企业工作或与国资监管业务相关的经历，或担任过省属企业（相当层级企业）财务、审计、投资等部门主要负责人1年以上，取得高级会计师、高级审计师等高级职称或注册会计师等执业资格。人选产生上，明确可以由公开遴选和组织选任等方式从国有企业、机关事业单位人员中选拔任用，也可由现职企业领导人员转任的专职外部董事担任。先后两批选聘外派财务监督专员，第一批试点阶段采用公开遴选的方式选聘4名专员、由原专职外部董事转任2名专员；第二批采用组织选任方式，择优从省属企业及南京市属企业中选任5名专员。劳动关系上，外派财务监督专员为企业管理人员身份，与受托企业签订劳动合同，劳动、医疗、养老等关系转入受托企业。薪酬由省国资委委托受托企业发放。日常管理上，省国资委负责业务管理，驻省国资委纪检监察组负责日常监督，受托企业负责日常服务。成立专职外部董事党支部，党组织关系隶属省国资委党委。职责定位上，专员监督聚焦企业发展“大方向”、防止出现“大窟窿”，重点监督企业贯彻执行省委省政府交办的重大任务落实情况、企业主责主业发展情况、重大风险事项，不干预企业正常生产经营活动。
（三）着眼提升效能抓好工作机制建设
着重建立健全三项工作机制。一是驻场监督工作机制。区别于过去一般外部董事很难真正进入企业运转流程的情况，外派财务监督专员在企业日常坐班，根据履职需要列席企业党委会、总经理办公会以及其他会议研究经济工作的有关议题，检查企业财务工作，查阅企业财务会计资料和其他相关经营管理材料，阅知与职责相关的上级来文、企业内部文件、规章制度等，在履职流程上已经是企业的“内部人”。二是及时报告工作机制。专门印发文件明确建立报告工作的相关机制。在报告内容上，主要着眼于报告发现企业可能发生的重大风险或重大资产损失事项、企业违反有关法律法规和国资监管制度规定可能产生较大影响的事项、重大内部控制缺陷和突出问题等；在报告形式上，分为专项报告、月（季）度报告、年度综合报告、专项检查报告4种；在报告办理上，规定了省国资委有关处室在收到报告5日内提出拟办意见，对委领导作出批示的报告，明确跟踪督办和问题整改的相关要求。三是委企支撑工作机制。派驻企业将外派财务监督专员的职责权利嵌入企业内部工作流程，切实保障专员的各项职权，特别是主动向外派财务监督专员开放财务信息系统、办公系统等履职必要的信息系统权限，将外派财务监督专员纳入企业文件流转人员名单，及时提供履职所需的相关政策文件、企业经营管理资料和财务报表等。省国资委对外派财务监督专员履职进行指导，组织开展业务培训，及时受理专员的各类报告并研究处理有关重大问题。
四、经验启示
外派财务监督专员制度是江苏全面加强国有企业监管“1+N”制度体系中最重要的一项创新，在全国国资国企系统内属首创，通过创新机制、完善制度来增强监管的权威性有效性。制度施行以来达到预期成效。一是有效保障企业会计信息质量。通过审计发现，部分省属企业存在会计信息质量不高的问题，掩盖了企业真实经营状况，严重影响重大风险防范、国有资本结构优化调整、考核评价等工作。在日常工作中，专员通过适时查阅会计资料、每月开展财务分析、每年参与决算审计，及时提示重大的会计核算不规范行为，有效保障财务报表的真实性。二是有效帮助企业更好把握发展方向。根据制度设计，专员同时担任外部董事。日常工作中，专员通过驻场监督，全面了解企业经营状况，有利于以外部董事身份作出科学决策，从源头上更好推动省委省政府决策部署落地、国资监管意图落地、企业战略规划落地。有关外部董事认为，担任专员职务以后，从“专职董事”变成了“专业董事”。三是有效形成“及时发现问题、及时研究问题、及时解决问题”机制。通过发挥“驻”的优势，专员能够及时发现企业有关问题，制度施行以来累计向省国资委提交《月（季）度工作报告》120份、《专项报告》16份，先后反映重大风险事项和突出问题58项。省国资委每月召开专员工作例会，遇有重大问题及时召开专题会议，听取情况、研究问题，明确委机关处室和专员工作分工，跟踪抓好相关工作落实。省国资委相关负责同志在有关报告上作出批示87次，委机关向专员提出交办事项12项，第一时间共同推进重大风险化解。
回顾整个制度的实施过程，省国资委坚持问题导向、目标导向和效果导向，找准了延伸国资监管触角和解决国资监管信息差的“契合点”，同时注重边探索边总结，主要有以下几个方面启示。
建立行之有效的制度体系是先决条件。推进任何一项系统性工作，制度先行都是最稳妥的，即首先要立起这项工作的“四梁八柱”。在制定制度体系的过程中，注重让参与者制定制度，省属企业有关职能部门和外派财务监督专员广泛参与起草有关文件。省委组织部、省国资委、省财政厅联合印发《省属企业外派财务监督专员管理暂行办法》后，省国资委接续制定了多个配套制度，涵盖了专员选拔任用、薪酬管理、履职指引、工作报告及支撑配合等方面工作，系统解决了专员“选、育、管、用、退”问题。
建立一支专业化的专员队伍是关键环节。制度能否落地、执行好坏、是否取得预期效果，关键要靠“人”。省国资委始终着眼打造一支高素质专业化的外派财务监督专员队伍，注重发挥专员队伍整体履职效能。在人员选拔方面，注重“新老搭配”“好中选优”。试点阶段中，2名外派财务监督专员由原专职外部董事兼任，发挥了很好的示范带动作用。目前的专员分别由公开遴选和组织选任方式产生，都是企业原财务或投资部门的正职。这支队伍平均年龄52.8岁，其中三分之一还有二级企业“一把手”经历，他们精通企业经营管理，熟悉国资监管要求，专业化水平高，在任职满一年后的考核中，省国资委和省属企业均予以高度评价。
建立运转顺畅的工作机制是重要保障。外派财务监督专员不是一个人在企业“单点”工作，而是国资监管体系中的重要一环、是国资监管机构在企业的延伸。省国资委注重以制度机制管长远、提效能，重点建立健全驻场监督工作机制、及时报告工作机制、委企支撑工作机制等3项机制。得益于此，外派财务监督专员在委机关、省属企业两个层面都能进入管理流程，使用办公系统、列席重要会议、查阅重要资料等，有效解决了“信息屏蔽”问题。通过定期召开专员月度工作例会、专员提交“四类报告”“两个清单”“两个建议书”、国资委下发《提示函》等制度安排，形成发现和报告问题、推动问题整改、验收销号的管理闭环，最终达到解决国资监管难题的目标要求。
（文章来源：江苏省国资委）