创新治理结构　释放基层国企活力

由于我国国有企业的产权是由各级人民政府的直属特设机构即国资委作为出资人代表来授权行使的，所以我国的国有资产管理体制具有非常明显的分级管理特征。国有企业依据其控制层级可划分为中央直属国有企业和地方所属国有企业，其中地方国有企业又可以进一步划分为省级、地市级及县区级国有企业。由于不同层级政府所属的国有企业在市场势力、营商环境、目标导向、治理结构、利益相关者管理等多个方面存在明显差异。相应地，不同层级政府对其所属国有企业的干预程度、介入方式、监督动力等多个方面也会存在明显差异。

一般而言，由于地方所属的国有企业的经营业绩直接关系到地方政府的财政收入、GDP和政府官员的政绩，因此地方国有企业会面临着较强的政府干预。地方政府的政绩诉求会显著增强其对国有企业的控制，将其政策性负担或者说非经济类目标内化到国有企业的经营决策之中。与此同时，为了弥补地方国有企业多目标导向性的经济损失，地方政府也会在政策制定以及资源支持中向国有企业倾斜。

基层国企改革中面临的问题

一是部分基层国企的发展定位不够清晰，许多企业面临转型压力，并且缺乏从不具备竞争力的行业中彻底退出的决心。二是部分基层国企的国有资产布局比较混乱，业务重复与过度多元化现象并存，容易导致恶性竞争及核心竞争力的缺失。三是一些基层国企的法人治理结构尚不规范，建立职业经理人制度的障碍较大。四是一些基层国企的员工素质有待进一步提高。五是沉重的历史遗留问题导致部分基层国企的盈利能力偏低。六是部分基层国企承担政府的一些重大的、紧急的、临时的政治任务过重，进而导致资金紧张、财务状况较差、短期资金压力较大。七是部分基层国有企业缺少核心竞争力，综合经济效益较差。

由于上述问题的存在，这些基层国企的改革可能还会面临如下障碍：一是借助于资本市场推进国企改革不具有现实性。一方面，以基础性行业或传统行业为主的国有企业对于资本市场投资者来说缺乏足够的吸引力；另一方面，盈利能力欠缺也使其无法满足证券监管部门对IPO公司的盈利性与持续发展能力的要求。二是各种问题的存在会导致民营资本对于参与基层国企混合所有制改革的意愿不强。对于民营资本来讲，其参与国企改革的主要目标有两个：实现对于国有企业的控制；接受资产，而不接受附带的历史遗留问题以及员工。而国企引进民营资本的主要目标在于不放弃控制权的基础，吸引增量资本，缓解财务压力。两者的目标差距甚大。

大胆创新治理结构 

深化基层国企改革

在当前环境下，如果不能妥善处置上述问题，极易诱发区域性的系统性金融风险，并进而产生踩踏效应。在当前部分基层国企经营的艰难时刻，尤其需要解放思想，实事求是，通过对治理结构的大胆创新来深化国企改革，释放基层国企活力。具体来说，可以考虑的主要方向包括：一是通过混合所有制改革引入民营资本（含外资资本），并且通过体制机制创新，有效结合国有资本和民营资本的各自优势，互利共赢，避免因劣势叠加而导致混改失败。二是这种信任机制的建立，只能是通过规范的公司治理结构创新即“法治化”途径来加以解决，而不能是建立在“人治化”形式即单纯的基于人与人之间的信任渠道。三是可以通过混合所有制改革引入央企和省属国企等其他国有资本。不同国有资本之间相同的产权性质意味着存在天然的情感纽带，以及国有产权还存在着通过行政划拨进行整合的高效手段，相对来说还是更容易实现利益协同和一致意见。四是通过国有资本的分层管理，充分发挥国有资本投资运营公司的枢纽作用。参考新加坡的“淡马锡模式”，可以将原来的地方政府融资平台改组为国有资本投资运营公司，做实做强，将地市各种类型的优质经营性国有资产（包括部分土地资源）统一根据其功能属性，分别注入若干国有资本投资运营公司，由国资委统一监管。

当前的国企改革，已经度过了“头痛医头脚痛医脚”及“摸着石头过河”的探索阶段。此时所处的改革阶段、改革氛围和改革形势，已经不允许我们在宏观政策层面有太多、太奢侈的试错性改革机会。因此，国企改革必须要更加注重顶层设计、更加注重实施路径及其可行性评价、更加注重风险管控及对过去经验的总结和教训的反思，进而实现持续的改进、完善和重构，以保证国有企业改革行稳致远、进行到底。此时，我们既要看到改革开放以来国有企业改革所取得的巨大成就，树立充分自信，又要看到当前形势的严峻和任务的艰巨，保持足够清醒。

（摘编自《经济参考报》）