国企改革是一场成功管控风险的伟大实践 —读邵宁新著《艰难的变革》

邵宁新著《艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考》忠实地记录了史诗般的国企改革艰苦卓绝的历程。邵宁先生是第十二届全国人大财经委副主任，国务院国资委原党委副书记、副主任，是我国改革开放后持续推进国资国企改革的重要决策者和领导一线的操盘手。对于部分读者来说，此书读来看似云淡风轻，如果是参与者回忆起当时的场景，实则惊心动魄。从风险管理角度来看，该书通篇都在阐述“成功的变革是有效的风险管理”的核心命题，从历史实践到回顾总结，可以看出作者在书中鲜明地阐述了“被动改革，主动控险”的辩证逻辑。

一、危机和风险倒逼国企改革

中国的国企改革本身堪称是一部具有世界意义的风险管理的实践教科书，其原因在于这场脱胎换骨的巨大变革完全是“危机倒逼”出来的，尤其是20世纪90年代启动的国有中小企业改革更是如此。这项改革从1996年开始，到1998年前后达到高潮，再到2003年国资委成立之后逐步迈入进一步深化阶段，前后经历了七八年的阵痛。这是中国国有企业改革进程中涉及企业数量和职工人数最多的变革，其规模之大、范围之广、操作之难、影响之深是空前的。邵宁在书中记述的改革艰难历程，对这一阶段改革的风险控制进行了结构化概括。

（一）强调了“风险管理贯穿改革全程”的主线；

（二）处理好“被动改革与主动控险”的辩证关系；

（三）“以必要的成本换稳定”，主动应对风险，避免出现由企业危机引发大范围的社会不稳定风险。

这场变革是社会主义市场经济改革的必然，当时整个社会从计划经济向市场经济转轨，利益调整幅度之深、社会风险之大前所未有。计划经济向市场经济转轨中，原国有企业在治理效能、历史负担、体制机制上的劣势显现，被新兴民营企业冲击。当时社会上已经开始出现整体性、系统的风险和危机的苗头，特别是中小国企大面积亏损甚至停产，职工工资、退休金、医疗保障断裂，社会不稳定风险面临随时爆发的可能。

这场事关国家命运的国企改革并不是事先设计出来的，一开始也缺乏顶层的整体规划，而是在国有企业普遍严重亏损，职工的生活极度困难，已经出现了整体性、系统性风险危机的背景之下，由直接承受压力的中央相关政府机构和地方政府积极推动起来的。

二、国企改革攻坚时期面临的困难 

这场巨大的社会变革难度之大堪称是新中国成立后的一次经济领域的“长征”，在思想准备、政策准备、资金准备严重不足情况下，实现大面积的企业改革，完全是一次不得不进行的“战略转移”，依然是“小米加步枪”，时时处处都是必须啃的“硬骨头”；在各方面条件准备不足的情况下，需要跋涉无形的雪山和草地，“没有枪，没有炮，只有一把冲锋号”。

（一）社会风险巨大。这次大范围的企业改革不是单一企业风险管理那么简单。由于旧有体制积累的问题极多，改革的任何一步都具有极大的不确定性，涉及上百万家企业、数千万职工，从“铁饭碗”转向市场竞争，利益调整幅度空前。最大问题还是人往哪里去的问题，由于当时社保体系不健全，职工从“企业人”变“社会人”进行身份置换成本高昂，易引发动荡。

（二）没有先例借鉴。一方面企业数量庞大、亏损严重，另一方面改革需同步解决经济转型与社会稳定问题，改革的复杂性叠加，因此面临极其复杂的风险挑战。更重要的是没有任何经验可借鉴，人们在思想理念等方面的障碍要逾越，办法途径要探索。在当时，既要完成改革任务，又必须控制好风险，不能出现波及社会稳定的重大事件。如果处理不好使矛盾激化，可能引发社会动荡；如果改革不成功，经济和社会后果将极其严重。

（三）政策和资金的支持不足。在当时的条件下，改革资源支撑严重不足，主要表现在政策与资金缺位，情况紧急。在政策、财力都准备不足的条件下，相关政府机构和地方政府部门只能因地制宜实行主动自发的改革，积极探索多种灵活的化解方式，如兼并、破产、股份制等，以多元模式化解局部风险。

三、国企改革中的风险管控路径

（一）是抓大放小战略导向。1995年，中央明确将中小企业改革从国企改革中单列，“搞好大的，放活小的”，以此分散系统性风险。“抓大放小”意味着对国有企业实施战略性改组，集中力量将大的企业搞好，放活小的企业，使国有资产分布结构得以优化。中央对国有小企业改革从国有企业改革的大概念当中单独提出来，这一重要的政策导向给了地方政府推进改革的主动权。

（二）地方主导渐进探索。地方政府在压力下自发推进，采用了多种灵活的改革形式，如股份制、兼并、出售、破产重组等，避免了“一刀切”引发连锁反应。而在改革的政策和资金都不足的情况下，地方政府只能因地制宜，因企制宜，主动渐进探索改革的方法。

（三）分段实施多措并举。1996年启动逐步实践探索，1998年到达改革高潮期，快速处置最困难企业。2003年国资委成立后扫尾，健全制度，统筹改革，建立风险管控长效机制。同时采取多元化改制模式，通过股份制改造、租赁经营、剥离分离等分类施策，降低整体改革阻力。职工安置为核心，以“身份置换”实现职工社会化，虽然增加成本，但是有效避免了群体性事件。

（四）上下同心实事求是。“摸着石头过河”的改革必然包含试错机制，在这场前所未有的改革实践中，中央与地方协同，在探索中逐步调整完善策略。面对如此重大的社会风险，国企改革的领导者、推动者能够在完成如此艰巨的改革任务中控制住风险，关键在于秉持实事求是的原则。如果改革当中出了一些问题，就处分下面的官员，国企改革很可能会戛然而止。党中央、国务院的胸怀和担当给了地方政府和改革一线人员信任感和安全感，使之可以没有后顾之忧地投入工作。事实证明，唯有上下同心、实事求是，才能激发改革一线人员的斗志和热情。

四、风险管控成效

“风险可控式改革”范本。经过地方政府和改革一线人员艰苦卓绝的探索实践，使国企改革中一些突出的问题得到解决，使社会风险平稳化解，未引发大规模动荡，职工逐步融入市场经济体系。经过改革探索，将包袱转为动力，国有企业逐步转变为经济发展的促进因素，实现与市场经济的初步融合。这些前无古人的积极探索，逐步解决了计划经济遗留问题，为后续发展奠定了基础，避免危机连锁爆发。为全球转型经济体提供了“风险可控式改革”范本，证明了渐进式、政府机构主导模式的可行性。

“允许颠簸，不许翻车。”这种规模空前又相当痛苦的社会变革，企业数量过大，职工人数极多，再加上部分国有企业已严重亏损多年，改变这个系统需要巨大的资金。国企改革事关国家命运，改革如此艰难，允许试错，但必须严控风险边界，既不能偏离市场化方向，更不允许大规模“翻车”。因此，需要极大的勇气和担当，需要主动性、创造性，把大量多种多样的问题化解在基层。

“高风险，软着陆。”面对如此庞大的经济体系和一个世界性的难题，国有企业改革过程面临巨大的风险挑战，但是没有停滞，也没有偏离既定方向，没有引起剧烈的社会动荡，最终实现了国有企业和市场经济的初步融合。以成本换稳定，即以职工身份置换的必要成本换取社会秩序稳定，避免更大范围动荡，最终实现“高风险改革，软着陆实现”。

这场由“危机倒逼”出来的巨大社会变革，由被动改革，到主动控险，通过地方灵活探索与中央战略导向结合，将庞杂的系统性风险拆解为可操作和化解的局部风险，为世界其他国家市场经济改革提供了堪称经典的范例。

正是在上述改革攻坚和风险管控的基础上，为我国国有企业在市场化条件下持续改革发展开创了一片新天地，也在中国特色社会主义市场经济发展中日益显著地发挥着顶梁柱和压舱石作用。“温故而知新”，我们相信在党中央的坚强领导下，我国国有企业在新时代中国式现代化发展中，将在科技创新、体制创新、机制创新、加快发展新质生产力等方面不断作出更大的贡献。

（本文作者系中国企业改革与发展研究会高级研究员、国务院国资委研究中心企业改革处原处长）