跨境支付从"试点制"到"许可制" 释放了什么信号

近日，多家支付机构表示，获得了跨境外汇支付许可。据悉，此次获批的机构限定在原有的30家试点跨境支付机构名单之内。截至3月10日，至少十余家机构获的业务许可的消息得到证实。一些机构将其解读为跨境支付业务由“试点制”向“许可制”的转换，我们认为此次事件本质上依然是支付行业“严监管”动作的延续。

理由有三：一是就从业机构数量而言，获批的机构没有超出原有30家试点机构的范围，但业务开展不规范或者没有相关业务的机构此次没有得到许可批复，即总体数量收窄；

二是从业务范围和有效年限来看，此次业务许可与之前试点相比，明确了业务执行范围、5年须重新审核等问题，即业务范围缩水、限制更加严格；

三是从监管总体走向而言，2015年以来，支付领域的严监管常态化工作机制基本确立并在近年来不断持续推进。此次变化可以看做是“严监管”在跨境支付领域的又一重要动作。

“严”是近年来支付领域的主要监管基调

近年来，监管出台多项举措整治支付市场秩序，断直联、备付金制度和二次清算等问题成为治理重点并取得显著成效。罚单数量是“严监管”最直观的体现。

自2015年以来，支付行业累计罚没金额近7亿元，最高的一笔处罚金额达1.6亿元。另据公开资料统计，2015年以来央行开出的支付罚单数量不断增加，并在2018年达到顶峰156张，是2015年罚单数量的12倍之多。

2019年罚单数量有所降低，说明在严监管威慑和警示之下，行业合规发展的氛围日益形成，持牌机构规范经营、不敢违规、不想违规的意识明显增强。

在2019年11月28日举办的第八届中国支付清算论坛上，范一飞副行长表示：2015年以来，严监管常态化工作机制基本确立，防范化解风险取得重大进展，支付领域供给侧结构性改革不断深化，支付环境得以不断净化。一些问题得到有效监管，疏解了部分风险隐患，但仍有一些问题屡禁不止、屡查屡犯。“无证经营”便是屡禁不止、屡查屡犯的首要问题。从严从重打击无证机构，将其作为严监管常态化的最重要任务长抓不懈；持牌机构务必回归业务本源，坚决避免超范围或未经许可开展业务，已开展的必须令行禁止。

在我们看来，此次“试点制”向“许可制”的转换便是对跨境支付领域存在的一些无证经营、超范围经营以及现有试点持证机构经营跨境支付业务的一次重新规范和整肃。

跨境支付试点7年共30家试点机构取得资格

自2013年国家外汇管理局下发《关于开展跨境电子商务外汇支付业务试点的批复》起算，跨境支付“试点”7年，先后产生30家试点跨境外汇支付机构。

在中国非银支付机构要开展跨境外汇支付业务，需要满足两个条件。首先必须是支付机构，持有央行颁发的“支付业务许可证”；其次，需要外汇管理局准许开展跨境电子商务外汇支付业务试点的批复文件（注：如果机构开展的跨境支付业务仅涉及人民币跨境，不涉及换汇，支付机构持有各地央行分支机构颁发的人民币跨境支付牌照即可，跨境人民币支付业务不需要外管局的批复）。

2013年10月，外管局正式下发了《关于开展跨境电子商务外汇支付业务试点的批复》，批准17家第三方支付机构开展跨境电子商务外汇支付业务试点。

2015年1月20日，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知》，在全国范围内开展支付机构跨境外汇支付业务的试点。截至2015年年底，拥有跨境外汇支付试点资格的支付机构共27家。此后，监管态度转向，支付“严监管”模式开启，相当一段时间再无新支付机构获批试点资格。

直至2017年春季，外管局才再次批准3家参与跨境试点。拥有跨境支付资格的支付平台数量达到30家。

行业乱象与监管转向

虽然监管层对经营跨境支付业务有明确要求，但在市场层面，整个跨境支付行业并不十分规范。无证经营、超范围经营现象并不鲜见。

首先是无证经营。一直以来，涉足跨境电商支付业务的机构有两种，一种是获得跨境外汇支付试点批复的境内支付机构，其本身拥有跨境外汇支付的资质；另一种则是持有境外牌照在境内并未获得跨境外汇支付试点批复的支付企业，这类型企业是以境外持牌机构的身份和境内有跨境支付资质的企业进行合作，提供跨境支付服务。而后一种机构即为典型的“无证”经营，是此次监管重点整治的对象。

其次是超范围经营。跨境支付试点业务范围主要包括货物贸易、酒店住宿、留学教育、航空机票、国际展览、旅游服务、软件服务、国际运输、国际会议、通信服务十大行业。每家试点机构都有几种一项或几项业务资质。但是在现实运作中，超场景、超范围展业比较普遍，这也是此次“试点转正”过程中，一些机构业务范围缩水的主要原因。

严监管背景下，为了治理行业乱象，2019年年4月30日，外管局发布《支付机构外汇业务管理办法》，废止了2015年开始试点的《关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知》，并提出新的名录登记要求。

13号文明确规定：参与跨境外汇支付业务试点的支付机构，应于《办法》实施之日起3个月内，按照《办法》要求，向注册地国家外汇管理局分局、外汇管理部进行名录登记。所谓名录登机，即此次所谓的“试点制”向“审核制”的转换。

结语

在支付领域，猛药去疴和久久为功相结合的“严监管”将是未来一段时间的主要监管基调。除了无证经营之外，包括特约商户审查不严、核心业务外包、受理终端管理不严、为黑灰产等非法活动提供支付服务、违规将跨行收单变为“本代本”交易、当日结算（即T+0/ D+0资金结算）等都已经引起了监管层面的重视。支付机构应积极拥抱监管，排查具体风险，深刻理解监管的方向和思路并及早做好应对方案。

（作者系京东数字科技研究院高级研究员）